II SA/Rz 79/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Marian Ekiert AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 26 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. G. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2004 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. na rzecz skarżącego J. G. kwotę 250 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 79/05 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2004 roku [...], który po rozpatrzeniu odwołania J. G., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] pażdziernika 2004 znak: [...] nakazującą J. G. dokonania rozbiórki samowolnie zrealizowanego ganku przy budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr 2186/1 położonej w N., Gm. D. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 138 par.1 ust.1 k.p.a. oraz art. 48 ust.1 ustawy z 07.07.1994 roku – Prawo budowlane / Dz. U. 2003 nr 207 poz. 2016 ze zm./. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy wynika , że na wniosek T. B. , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., po przeprowadzeniu w dniu 17 września 2004 r. kontroli stwierdził, że w czerwcu 2004 roku, do istniejącego budynku, zrealizowanego na podstawie pozwolenia z dnia 27 września 1963 roku, dobudowano ganek o wymiarach 2,80 x 4,90 m. Ściany ganku są murowane z pustaków ceramicznych , na fundamencie betonowym. Strop ganku jest żelbetowy, a dach dwuspadowy konstrukcji drewnianej, kryty blachą. J. G. oświadczył do protokołu, że fundament pod przybudówkę wykonany został przed ośmiu laty przez jego ojca . Podczas oględzin dokonanych w dniu 17 września 2004, w protokole odnotowano , że nie ma decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy D. Na pisemne zapytanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , Wójt Gminy D. wyjaśnił, że na terenie przedmiotowej działki Nr 2186/1 w obrębie geodezyjnym N. nie obowiązuje i nie jest opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego. Dodał, że od daty wejścia w życie nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, na przedmiotową działkę nie była wydawana decyzja o warunkach zabudowy. W tej sytuacji organ I instancji wydał decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego, w oparciu o przepis art. 48 prawa budowlanego. W odwołaniu od tej decyzji J. G. zarzucił że budynek mieszkalny był zrealizowany w latach 60 tych . Fundamenty pod ganek ojciec odwołującego wykonał 8-9 lat temu. W miejsce obecnie istniejących ścian murowanych istniały drewniane, które były tak zniszczone, że zagrażały zdrowiu mieszkańców budynku. Odwołujący kontynuuje wymianę ścian na murowane , stanowią one podporę budynku, który uległ popękaniu. Wniósł o przychylne załatwienie odwołania. Organ odwoławczy wezwał organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające, że przedmiotowy ganek został zrealizowany niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub narusza przepisy, w tym techniczno budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenia obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W odpowiedzi , organ I instancji przedłożył szkic budynku mieszkalnego wraz z dokonaną samowolnie rozbudową oraz odległościami przedmiotowej rozbudowy od granic działki, nie odpowiadając na wezwanie do uzupełnienie materiału dowodowego. Mimo to, organ odwoławczy postanowił utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji przytoczył treść przepisu art. 48 ust.2 prawa budowlanego , zgodnie z którym budowę uznaje się za zgodną z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustaleniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazał, że dla przedmiotowego terenu brak jest miejscowego planu, nie wydano też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , dlatego dobudowę należy uznać jako niezgodną z przepisami .Odpowiadając na zarzuty odwołania, organ II instancji stwierdził, że nie ma podstaw prawnych do ich uwzględnienia. Przed rozpoczęciem budowy inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę, czego nie uczynił. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , J. G. zarzucił, że realizując dobudowę ganku nie był świadom, że konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Zwłaszcza, że szereg lat wcześniej pod ganek wymurowany był fundament. Dom pękał, a wykonane roboty miały na celu jego wzmocnienie. Wskazał na znaczne koszty wykonanych robót, co w trudnej sytuacji finansowej skarżącego / oboje z żoną utrzymują się z emerytury 630 zł i renty - 540 zł / było wysiłkiem ponad ich możliwości. Zarzucił, że żona z powodu tej sprawy zapadła na zdrowiu – miała udar mózgu, a on sam również ma problemy zdrowotne i dodał, że ganek znajduje się w odległości 7 m od granicy sąsiada, który spowodował wszczęcie sprawy. Na dowód złego stanu zdrowia dołączył do skargi kserokopię kart informacyjnych ze szpitala. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, z innych jednak przyczyn, niż podnosi skarżący. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz. 1269 / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270/ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli legalności w przedmiotowej sprawie jest decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] grudnia 2004 roku [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji w przedmiocie rozbiórki samowolnie zrealizowanego ganku przy budynku mieszkalnym, usytuowanym na działce nr 2186 /1 w N. gm. D. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy prowadząc sprawę obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji. Realizując powyższą zasadę, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. , powołując się na przepis art. 136 k.p.a. , zgodnie z którym uprawniony jest do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, pismem z dnia 17.11.2004 roku wezwał organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające , że przedmiotowy ganek został zrealizowany niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub narusza przepisy, w tym techniczno budowlane, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Do takiego działania upoważnił przepis art. 48 ust.2 prawa budowlanego, stanowiący, że "jeżeli budowa, o której mowa w ust 1 / obiekt budowlany lub jego część będący w budowie albo wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę / jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego /pkt 1/, nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem / pkt 2/ właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych." W odpowiedzi na to wezwanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przesłał w dniu 6 grudnia 2004 pismo, które nie odpowiada na pytania organu odwoławczego. Mimo to, organ odwoławczy, nie rozważając okoliczności, o wyjaśnienie których zwracał się do organu I instancji ,wydał decyzję na podstawie przepisu art. 138 par.1 ust.1 k.p.a. Orzeczenie wydane na tej podstawie prawnej ma miejsce wówczas, gdy w wyniku rozpoznania sprawy rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu I instancji. Oznacza to, że orzeczenie organu I instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości. W takim wypadku organ odwoławczy, zgodnie z art. 138 par.1 ust 1 utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję. W badanej sprawie organ odwoławczy był niekonsekwentny, bowiem wydał decyzję utrzymującą decyzję organu I instancji w mocy mimo braku odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia materiału dowodowego. Pismo z dnia 17 listopada 2004 roku wskazuje na podjęcie działań mających na celu ustalenie, czy zachodzą w sprawie okoliczności wymienione w przepisie art. 48 ust 2 prawa budowlanego / " ..proszę o uzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty potwierdzające, że przedmiotowy ganek został zrealizowany niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub narusza przepisy, w tym techniczno budowlane , w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem..."/. W sytuacji braku odpowiedzi na wezwanie , decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji była , w ocenie Sądu przedwczesna. Kolejną kwestią, która zobligowała Sąd do wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego – było nieprawidłowe ustalenie stron postępowania. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ odwoławczy, w charakterze strony występował J. G. Do niego skierowane było zawiadomienie o wszczęciu w dniu 2 września 2004 roku z urzędu postępowania administracyjnego , jemu też doręczono decyzje obu instancji. Mimo to, notatka urzędowa spisana w dniu 5 pażdziernika 2004 roku na okoliczność zapoznania się z aktami sprawy zawiera informację, że z aktami sprawy dotyczącej rozbudowy budynku zapoznała się K. G., która "nie wnosi do w/w sprawy" / k. 18 akt administracyjnych. W notatce nie zaznaczono, w jakim charakterze K. G. występuje w sprawie. Z treści skargi oraz pisma do niej dołączonego, noszącego datę 20.09.2004, wynika, że rozbudowę domu, przez dobudowanie do niego ganku J. G. wykonał wraz z żoną K. G. Na rozprawie w dniu 26 pażdziernika 2005 roku , na pytanie Sądu skarżący podał, że właścicielami przedmiotowego budynku są oboje z żoną. Dodał ,że nieruchomość otrzymali od ojca, w związku z przekazaniem gospodarstwa rolnego na rzecz spadkobierców , w zamian za rentę. Brak w aktach sprawy stosownych dokumentów, w szczególności wypisów z rejestru gruntów nie pozwala Sądowi na skontrolowanie, czy strony postępowania zostały prawidłowo ustalone . Okoliczność ta stosownie do przepisu art. 145 par.1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji, zgodnie z przepisem art. 145 par.1 lit.b P.p.s.a, Sąd zobowiązany jest do uchylenia zaskarżonego aktu, jak i poprzedzającej go decyzji organu I instancji. W tym stanie rzeczy Sąd nie był uprawniony do merytorycznej oceny podniesionych w skardze zarzutów, co stanie się rzeczą organu w dalszym postępowaniu. Organ prowadząc ponownie postępowanie uwzględni uwagi sądu odnośnie postępowania dowodowego, jak też prawidłowo ustali strony postępowania na podstawie stosownych dokumentów. Wskazując na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie przepisu art. 145 par.1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 P.p.s.a, a stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku znajduje oparcie w przepisie art. 152 tej ustawy.