II SA/Rz 790/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Ryszard Bryk Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 21 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy drogi -skargę oddala- II SA/Rz 790/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] lipca 2005r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania W. M. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy drogi ul. M. na działce nr 3291 położonej w S. M.. Podstawa prawną zaskarżonej decyzji jest art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). W odwołaniu skarżąca poniosła, że organ I instancji przeprowadził rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami w styczniu 2005r. i z powodu zalegającego śniegu nie było widać miejsca, będącego główną przyczyną sporu. Zdaniem skarżącej w XX wieku nie ma mowy o budowie dróg bez uzyskania zgody posiadaczy działek, przez którą ma ona przebiegać, bądź wykupienia terenu, na którym droga się znajduje. Podniosła, że na odcinku jej działki oznaczonej numerem 3310/3 wykonano nawierzchnię asfaltową bez obłożenia od strony jej działki krawężnikami, co powoduje, że wody opadowe są odprowadzane na jej działkę. Natomiast od strony działki nr 3309 zostały jedynie ułożone krawężniki, ale nie zabetonowane. Wyjaśniła, że na budowę drogi bezinteresownie oddała pas gruntu około 1 metra szerokości na długości około 58m i ta cześć została zaasfaltowana. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że w trakcie przeprowadzonej przez organ I instancji rozprawy administracyjnej na podstawie oświadczeń skarżącej ustalono, że wcześniej droga posiadała nawierzchnię gruntową wysypaną żużlem i gruzem. Wykonane roboty budowlane polegały między innymi na zebraniu warstwy wierzchniej z istniejącej drogi, a wiosną 2004r. położono asfalt i osadzono krawężniki. Burmistrz Gminy i Miasta S. wyjaśnił, że roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia z 20.12.2002r. i tylko na działce nr 3291, stanowiącej własność gminy, a obecnie toczy się spór dotyczący przebiegu granicy między działką gminną nr 3291 i działką skarżącej. Organ odwoławczy przywołał też definicję budowy drogi obowiązującą na dzień zgłoszenia zamiaru przystąpienia do modernizacji drogi zawartą w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. nr 71, poz. 838 ze zm.). W art. 4 ust. 8 tej ustawy przez budowę drogi należy rozumieć wykonanie nowego połączenia drogowego miedzy określonymi miejscami lub miejscowościami. Natomiast w ust. 9 art. 4 zdefiniowano pojecie "modernizacji" drogi, przez które należy rozumieć wykonanie robót, w wyniku których następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi. Z porównania zakresu wykonanych robót budowlanych wynika, że inwestor wykonał modernizację, gdyż przedmiotowa droga istniała już jako droga utwardzona, a w latach 2003-2004 dokonano jej modernizacji polegającej na wymianie nawierzchni asfaltowej. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2000r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) inwestor był zobowiązany dokonać zgłoszenia. Zgłoszenie takie zostało wniesione 20.12.2002r. i przyjęte bez sprzeciwu 26.12.2002r. Zgłoszenie obejmowało wykonanie remontu drogi w granicach działki nr 3291, stanowiącej własność gminy i miasta S. M.. Spór graniczny pomiędzy gminą S. M. i W. M. należy do właściwości sądów cywilnych. W skardze do Sądu skarżąca W. M. stwierdziła, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją, bowiem była to budowa drogi, a nie jej modernizacja. Droga gminna miała 3 m szerokości, a na całej długości własnych działek graniczących z działką gminy skarżąca oddała bezinteresownie 1 m, bez podpisania jakichkolwiek dokumentów i była przekonana, że droga wzdłuż jej działek zostanie wykończona krawężnikami. Mapy będące w posiadaniu skarżącej potwierdzone przez Starostwo Powiatowe w Rz. przestawiają inny stan faktyczny niż mapy znajdujące się Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego. Wniosła o założenie krawężników na długości jej działek i zakończenie budowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Poddawszy takiej kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku skarżącej z 18 sierpnia 2004r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odnośnie rozeznanie kwestii prawidłowego zaplanowania drogi i budowy tej drogi oraz wywłaszczania gruntów pod tę drogę. W odwołaniu skarżąca wbrew twierdzeniom organu I instancji uznała, że nastąpiła budowa drogi, a nie jej modernizacja i wniosła o dokończenia prac budowlanych przy drodze na długości jej działki poprzez zamontowanie krawężników, jako zabezpieczenia przed zalewaniem jej działek wodą deszczową spływającą z drogi. Żądanie dokończenia robót budowlanych oraz założenia krawężników na długości działek, skarżąca powtórzyła w skardze. W aktach administracyjnych organu II instancji znajduje się kopia zgłoszenia o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych dokonana przez Wójta Gminy i Miasta S. M. z 20 grudnia 2002r. oraz projekt uproszczony dla przedsięwzięcia: modernizacja polegająca na remoncie ulicy M. w S. M. (karta akt admin. II inst. nr 21). Natomiast w aktach administracyjnych organu I instancji zalega oświadczenie kierownika budowy z dnia 30 kwietnia 2004r., że inwestycja została zrealizowana zgodnie z uproszczonym projektem budowlanym, zgłoszeniem o przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami, a teren budowy został uporządkowany i doprowadzony do należytego stanu (karta akt admin. I inst. nr 6). Na tle przedstawionego stanu faktycznego oraz treści żądania skarżącej powstaje pytanie, czy organy nadzoru budowlanego były uprawnione do wydania decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 96, poz. 1071 ze zm.), zwany dalej w skrócie k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny. Dla porządku należy zaznaczyć, że oceną Sądu nie jest objęta sprawa dokonania zgłoszenia robót budowlanych. Dokonanie przez inwestora zgłoszenia warunkuje legalne wykonanie robót budowlanych. Rozpoczęcie tych robót dokonania zgłoszenia stanowi samowolę budowlaną i objęte jest dyspozycją art. 49 b (w przypadku budowy) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.), zwaną dalej Prawem budowlanym, lub art. 50 ust. 1 pkt 1 i nast. ( w przypadku innych niż budowa robót budowlanych). Celem postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu, czy tak jak w rozpoznawanej sprawie na wniosek strony jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do istoty (art. 104 § 1 k.p.a.), temu bowiem winna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów. Przepis § 2 dopuszcza załatwienie sporawy w formie decyzji, które w inny sposób niż rozstrzygniecie co do istoty kończą sprawę w danej instancji. Do tej kategorii decyzji należy zaliczyć decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego. W świetle ustaleń doktryny procesu administracyjnego oraz orzecznictwa sadowego przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeżeli zostaną spełnione łącznie określone warunki. Do warunków tych należy między innymi zrealizowanie pewnego stanu faktycznego odpowiadającego generalnie hipotezie określonej w normie zawierającej normę kompetencyjną. Celem postępowania administracyjnego jest realizacja normy materialnego prawa administracyjnego wobec określonego podmiotu poprzez ukształtowanie jego sytuacji prawnej. Norma ta może zostać zastosowana jedynie wtedy, gdy obiektywnie zaistniał stan faktyczny przewidziany przez ustawodawcę upoważniający (zobowiązujący) organ do podjęcia decyzji administracyjnej. W związku z tym jednym z podstawowych warunków prawidłowego zastosowania normy prawnej jest ustalenie przez organ prowadzący postępowanie stanu faktycznego opisanego w tej normie (G. Łaszczyca w G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan – "Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz" do art. 105 § 1 k.p.a. ; Zakamycze 2005r.). W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyr. NSA z 18.06.1995r. SA/Łd 2424/94 ONSA 1996 nr 2, poz. 80; wyr. NSA z 24.04.2003r. III SA/2225/01 Biul. Skarbowy 2003/6/25). W rozpoznawanej sprawie zaistniał brak podstawy prawnej do wydania decyzji co do istoty sprawy, czyli merytorycznego załatwienia sprawy. Należy mieć na względzie, że materialnym przepisem prawa administracyjnym dla organów nadzoru budowlanego jest Prawo budowlane. W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie wykazano, że wykonane roboty budowlane powodują zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenie środowiska, co skutkowałoby zastosowaniem przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Żądanie skarżącej sprowadza się do zakończenia budowy w sposób przez nią oczekiwany. Wobec zalegającego w aktach oświadczenia kierownika budowy o jej zakończeniu żądanie skarżącej jest bezprzedmiotowe, co uzasadniało wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.