II SA/Rz 791/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 27 września 2010 roku w Rzeszowie w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. H., D. J., J. J., A. S., M. H., P. H., W. H., M. K., M. C. oraz S. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2002r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002r. znak: [...], II. zasądza na rzecz H. H., A. S., M. H., P. H., W. H., M. K., M. C. i S. T. po 10 zł (dziesięć złotych) oraz na rzecz D. J. i J. J. solidarnie 10 zł (dziesięć złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołań: J. i A. S., P. K., M. K., B. i S. B., M. i H. M., M. B., D. i J. J., H. H., K. i A. S., M. H., W. H., P. H., D. N., W. i M. B., J. H., B. i B. B., W. i W. B. oraz M. M. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2002r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 39, art. 40 ust. 1, art. 42 ust. 1 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) - utrzymało w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podniesiono, że 15 grudnia 2000r. Gmina Miejska [...] złożyła w Urzędzie Miasta [...] wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na dokończeniu budowy Al. [...] w R. wraz z infrastrukturą techniczną na szczegółowo wymienionych działkach. Decyzją z dnia [...] marca 2001r. znak: [...] Prezydent Miasta [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższej inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania od wskazanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając nieokreślenie kategorii projektowanej drogi oraz braki formalne wniosku inicjującego niniejsze postępowanie (decyzja z dnia [...] maja 2001r. znak: [...]). Wydaną w ponownym postępowaniu decyzją z dnia [...] lutego 2002r. Prezydent Miasta [...] uwzględnił wniosek Gminy Miasto [...]. Odwołanie od niej złożyli: J. i A. S., P. K., M. K., B. i S. B., M. i H. M., M. B., D. i J. J., H. H., K. i A. S., M. H., W. H., P. H., D. N., W. i M. B., J. H., B. i B. B., W. i W. B. oraz M. M. podnosząc, że planowana droga nie będzie posiadać statusu drogi powiatowej, lecz krajowej. Zarzucili także brak opracowania raportu dotyczącego oddziaływania inwestycji na środowisko, a nadto, że inwestycja została zaprojektowana w zbyt bliskiej odległości od ich budynków mieszkalnych, co spowoduje znaczne pogorszenie warunków mieszkaniowych przez hałas, zanieczyszczenie spalinami, zanieczyszczenie gleby, wibracje i zalewanie nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższych odwołań stwierdziło, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Kolegium zwróciło uwagę na art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, według którego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się w drodze decyzji na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który zgodnie z art. 7 powołanej ustawy jest przepisem gminnym, a więc należącym do systemu przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Następnie organ zwrócił uwagę na art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do którego organ administracji publicznej nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie podstawę rozstrzygnięć stanowił Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla "[...]" w R. zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia [...].09.1993r. (Nr [...], opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr [...], poz. [...]). Zgodnie z jego rysunkiem inwestycja, której dotyczy sprawa otrzymała symbol 04 KGo 2/2. Z części opisowej Planu wynika, że jest to teren ul. K. dwujezdniowej o funkcji głównej obszarowej wraz z rezerwą terenu pod jej kontynuację pomiędzy Al. [...] a ul. P., przewidywane pełne skrzyżowania skanalizowane z ul. P. oraz włączenie "na prawe skręty" projektowanej ul. 2.28 KLz 1/2. Stwierdzając w oparcie o powyższe zgodność planowanej przez Gminę Miejską [...] inwestycji z ustaleniami powołanego wyżej Planu Kolegium przeszło do rozważań odnośnie kwestii ewentualnego naruszania przez będącą przedmiotem odwołań decyzję przepisów prawa. Kolegium podniosło, że inwestor uzupełnił wniosek przedkładając opis techniczny planowanego przedsięwzięcia, w którym zawarto określenie rodzaju inwestycji, jej charakterystyczne parametry techniczne i określenie lokalizacji. Opis ten określa projektowaną drogę jako drogę powiatową. Następnie SKO powołało się na § 2 pkt 8 lit. l rozporządzenia Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 14 lipca 1998r. w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji (Dz. U. Nr 93, poz. 589 ze zm.). Przepis ten zalicza do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska drogi krajowe i wojewódzkie, nie wskazując dróg powiatowych. W związku z powyższym, brak było w ocenie Kolegium, podstaw do żądania od inwestora oceny oddziaływania inwestycji na środowisko czy raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało obawy odwołujących się - dotyczące zbyt małej odległości ulicy od ich zabudowań - za przedwczesne, bowiem w opisie technicznym planowanej inwestycji inwestor wskazał na konieczność uzyskania w tym względzie zgody zarządu drogi, a zatem kwestia ta zostanie rozstrzygnięta dopiero na dalszym etapie przygotowywania inwestycji do realizacji. Skargi na decyzję SKO z [...] czerwca 2002r. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie: H. H., D. J., J. J., A. S., M. H., P. H., W. H., M. K., M. C., S. T. i U. T. Skarga tej ostatniej osoby została odrzucona postanowieniem tut. Sądu z dnia 23 października 2002r. z uwagi na jej niepodpisanie. W zasadzie jednobrzmiących skargach wyżej wymienieni wnieśli o stwierdzenie nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia. W motywach zarzucili rozbieżność między częścią opisową a załącznikiem graficznym miejscowego planu w zakresie odległości projektowanej drogi od istniejących budynków mieszkalnych. Zwrócili uwagę na zmianę w trakcie postępowania kategorii drogi z głównej obszarowej na powiatową. Wspomnieli także o uchwale zebrania mieszkańców osiedla, podjętej przy udziale Prezydenta Miasta [...] (z dnia 15.11.1990r.), w której przyjęto, iż będzie realizowana inwestycja w postaci jednojezdniowej ulicy. Brak realizacji tej uchwały stanowi o naruszeniu interesów podejmujących ją mieszkańców, posiadających nieruchomości położone wzdłuż planowanej inwestycji. Skarżący podnieśli także, iż Prezydent Miasta [...] występuje w niniejszym postępowaniu w kilku rolach, a mianowicie jako organ wydający decyzję, podmiot nadzorujący drogi powiatowe, inwestor i jako strona. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, szczegółowo odnosząc się do podniesionych w niej zarzutów. Zdaniem Kolegium, Prezydent Miasta [...] jest w niniejszym postępowaniu jedynie organem pierwszej instancji. Nie nadzoruje w szczególności dróg powiatowych, gdyż zarządem tych dróg jest zarząd powiatu (Zarząd Miasta [...]). W charakterze inwestora występuje Gmina Miejska [...] (którą tworzą także składający skargę). Nie doszło też, w ocenie Kolegium, do zmiany kategorii planowanej drogi. Nazwa "droga powiatowa" występuje w związku z jej funkcją w sieci drogowej (art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych), natomiast nazwa "ulica dwujezdniowa" o funkcji głównej obszarowej jest "nomenklaturą" planistyczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli rozstrzygnięcia wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając zatem, czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Powyższy zakres kognicji wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej następnie P.p.s.a. Tylko w razie stwierdzenia naruszenia prawa w przypadkach określonych w art. 145 P.p.s.a. sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję (postanowienie). Stosownie więc do § 1 powołanego przepisu sąd uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Skarga niniejsza analizowana pod wskazanym wyżej kątem zasługuje na uwzględnienie, jednak z powodów odmiennych, aniżeli podniesione przez skarżących. Stosownie do treści art. 28 KPA stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Ustalenie wszystkich podmiotów, którym przysługuje status stron prowadzonego przez organ postępowania ma pierwszorzędne znaczenie z uwagi na brzmienie art. 10 § 1 KPA, zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przedmiotem zainicjowanego wnioskiem z dnia 15 grudnia 2000r. postępowania było ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci dokończenia budowy Al. [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Niewątpliwie więc przymiot stron tego postępowania przysługiwał podmiotom będących właścicielami działek, na których inwestycja objęta przedmiotowym wnioskiem była planowana. Z tej przyczyny słusznie organy obydwu instancji uczyniły stronami postępowania m. in. E. B. oraz P. R. jako jednych ze współwłaścicieli działki nr ewid. [...] położonej w R., wskazanej we wspomnianym wniosku z dnia 15.12.2000r. jako teren przewidzianej do realizacji inwestycji. W konsekwencji powyższego wysyłana była do nich wszelka korespondencja związana z tokiem postępowania. Z uwagi jednak na to, że przysługujący im udział we wspomnianej nieruchomości objęty był małżeńską wspólnością ustawową, na kopercie zawierającej tę korespondencję jako jej adresatów wskazywano razem E. B. i jego żonę M. B. oraz odrębnie P. R. i jego małżonkę S. R. Na zwrotnych potwierdzeniach odbioru pracownik poczty za każdym razem zaznaczał doręczenie adresatowi. Tymczasem - jak ustalił Sąd - zarówno E. B., jak też P. R. zmarli jeszcze przed wszczęciem niniejszego postępowania administracyjnego tzn. pierwszy z nich dnia 24 października 2000r., zaś drugi dnia 19 sierpnia 2000r. (dowód: odpis skrócony aktu zgonu odpowiednio z 27.11.2007r., Nr [...] i z tego samego dnia, Nr [...]). Następcy prawni wymienionych osób nie zostali jednakże przez organy ustaleni, skutkiem czego nie został im także zapewniony udział w prowadzonym postępowaniu. Powyższe świadczy o naruszeniu przez orzekające w sprawie organy unormowań zawartych we wspomnianych wyżej art. 10 § 1 w zw. z art. 28 KPA. Naruszenie to jest jednocześnie podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 KPA, co z kolei przesądza o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego obydwu zapadłych w sprawie decyzji (z dnia [...] czerwca 2002r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lutego 2002r.) wobec brzmienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Sąd ma wprawdzie świadomość, iż niezastosowanie reguł wynikających z powołanych wyżej przepisów nakazujących zapewnić stronie należyty udział w postępowaniu nastąpiło niejako bez winy prowadzących je organów. Jak już bowiem wyżej zaznaczono, na zwrotnych potwierdzeniach odbioru korespondencji adresowanej do zmarłych brak było stosownej adnotacji o tym fakcie. Nie ma to jednak w sprawie żadnego znaczenia, bowiem pojęcia naruszenia prawa nie należy identyfikować z zawinieniem po stronie organu. Stwierdzenie istnienia przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania uprawniało jednocześnie Sąd do skorzystania z trybu uproszczonego i wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 1 i art. 120 P.p.s.a. Ze względu na motywy niniejszego orzeczenia Sąd nie czynił rozważań w zakresie zarzutów podniesionych w skardze, bowiem byłoby to przedwczesne wobec dokonania przez organy ustaleń faktycznych w sprawie bez zapewnienia udziału wszystkim stronom w postępowaniu. W ponownym postępowaniu Prezydent Miasta [...] zapewni ustalonej przez Sąd następczyni prawnej zmarłego P. R. a to: B. R. właściwy w nim udział. Jednocześnie zobowiązany będzie do ustalenia następców prawnych E. B. i również w stosunku do nich zastosowania reguły z art. 10 § 1 KPA. Przymiot stron organ przyzna również następcom E. C. (B. W. i B. J.), J. K. (W. K. i K. K.) oraz Z. O. i B. O. (R. S.) którzy zmarli już po wydaniu kwestionowanych niniejszą skargą rozstrzygnięć (odpowiednio w dniu 27.10.2003r., w dniu 23.01.2005r., w dniu 2.12.2004r. i w dniu 26.10.2004r.) O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 210 § 2 P.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz wnoszących skargę uiszczony w sprawie wpis.