II SA/Rz 791/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ WSA Krystyna Józefczyk Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wejście na nieruchomość I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. M. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania K. G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], którą zezwolono J. M. na wejście na teren sąsiedniej działki nr ewid. 366 w L. (stanowiącej własność K. G.) celem uzupełnienie ubytków w spoinach ściany oddzielenia ppoż., zlokalizowanej przy granicy z sąsiednią działką nr ewid. 366, na długości wiaty inwestora uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2012 r. J. M. zwrócił się do Starosty [...] o wydanie decyzji w trybie art. 47 Prawa budowlanego tj. zezwolenia na wejście na działkę nr 366 w L. celem uzupełnienia ubytków w spoinach muru przeciwpożarowego wybudowanego na podstawie "obowiązku nałożonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego". Do wniosku dołączono kserokopie pism kierowanych do K. G. wraz z korespondencją zwrotną, kserokopię aktu notarialnego oraz decyzji PINB z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] i załącznika nr 1 do protokołu oględzin z dnia [...] stycznia 2012 r. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Starosta [...], działając w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) decyzją z dnia 14 maja 2012 r., nr AB.6742.1.2012 zezwolił J. M. na wejście na teren sąsiedniej działki nr ewid. 366 w L. (stanowiącej własność K. G.) celem uzupełnienie ubytków w spoinach ściany oddzielenia ppoż., zlokalizowanej przy granicy z sąsiednią działką nr ewid. 366, na długości wiaty inwestora. Jednocześnie wyznaczono inwestorowi czasookres zajmowania części nieruchomości sąsiedniej celem wykonania ww. prac tj. dwa dni robocze licząc od daty uzyskania przez decyzję przymiotu ostateczności, określono zasięg korzystania z nieruchomości sąsiedniej tj. pas terenu o szerokości 2,0m długości 5,0m, wzdłuż fragmentu ogrodzenia murowanego (stanowiącego ścianę oddzielenia ppoż), przylegającego do istniejącej na działce inwestora wiaty stalowej. Pouczono również inwestora o obowiązku naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła K. G. Poinformowała, że sprawą wiaty i prawidłowością jej wybudowania obecnie "zajmuje się" prokuratura Rejonowa w L., a sprawa ww. ściany przeciwpożarowej jest ściśle związana ze sprawą przedmiotowej wiaty i wynikła podczas postępowania prowadzonego przez służby nadzoru budowlanego, związana jest z decyzja z dnia [...] marca 2011 r. nakazującą doprowadzenie wiaty do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem odwołującej "wydzielenie jej jako odrębnego i niezależnego" wątku jest niewłaściwe. Powoduje, że staje się ona murem ogrodzeniowym, który nie musi pełnić funkcji ppoż. Nadto wykonanie przez J. M. prac przy ww. ścianie może doprowadzić do "zacierania śladów pozwalających dokonać oceny dotychczasowego postępowania w tej sprawie". Jej zdaniem J. M. występując o zgodę na wejście w teren "złamał wszelkie zasady prawne z tym związane" (wstęp na nieruchomość w terminie krótszym niż 7 dni, przystąpienie do prac w okresie, w którym temperatury były poniżej zera – co skutkowałoby kolejnymi sporami). Wojewoda wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw prawnych do wydania przez organ architektoniczno-budowlany decyzji zezwalającej na wejście na teren sąsiedniej działki. Zezwolenie na wejście na sąsiednią nieruchomość, przewidziane w art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy jedynie tych prac przygotowawczych lub robót budowlanych które regulowane są przepisami prawa budowlanego i wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Zezwolenie takie może być wydane dopiero po uprzednim uzyskaniu pozwolenia na budowę lub po dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania określonych robót. W przedmiotowej sprawie zakres robót wskazany przez J. M. obejmujący uzupełnienie ubytków w spoinach muru przeciwpożarowego wynika wprost z obowiązku nałożonego na inwestora decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. ([...]), wydaną w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Decyzją tą nakazano J. M. wykonać ścianę oddzielenia ppoż, zlokalizowaną przy granicy z działką nr ewid 366 w L. Zdaniem Wojewody ta decyzja jest decyzją samoistną, stanowi samodzielny tytuł do wykonania nakazanych zmian lub przeróbek. Zobowiązany zwolniony jest zatem od obowiązku uzyskania odrębnego pozwolenia i każda próba wydania takiego pozwolenia przez organ architektoniczno-budowlany byłaby ingerencją w kompetencje organów nadzoru budowlanego. Kwestia zaś wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji, w tym ocena prawidłowości wykonania tego obowiązku, należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego i podlega (w przypadku jego niewykonania) egzekucji administracyjnej. Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył J. M. i wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie 1/ art. 47 ust. 2 w zw. z art.82 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i stwierdzenie, że Starosta wydając decyzję ingerował w kompetencje organu budowlanego, 2/ art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma charakter samoistny i nie wymaga dodatkowych pozwoleń do jej wykonania, 3/ naruszenie art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i uznanie, że PINB jest organem właściwym do wydania decyzji zezwalającej na wejście na cudzy teren. Zdaniem skarżącego art. 47 Prawa budowlanego nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do wydania decyzji zezwalającej na wejście na cudzy teren, organem właściwym jest starosta. Nadto organ zezwalając na wejście w teren określa granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. W decyzji PINB z dnia [...] marca 2011 r. brak jest tych zapisów, zatem nie można jej traktować jako samoistnej decyzji, która stanowiłaby zezwolenie na korzystanie z cudzego gruntu. J. M. podkreślił, że nie może spełnić obowiązków nałożonych decyzją PINB, gdyż właścicielka sąsiedniej nieruchomości nie zezwala mu na wejście na teren jej działki celem wykonania niezbędnych prac. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U., Nr 153, poz. 1269 ze zm./, sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody uchylająca decyzję Starosty [...] zezwalająca skarżącemu na wejście na teren działki nr 336 na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm./ i umarzająca postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy wydając zaskarżone rozstrzygnięcie przyjął, że skoro w obiegu prawnym pozostaje decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2011 r. nakazująca skarżącemu wykonanie określonych prac w trybie art. 40 Prawa budowlanego, to decyzja ta, jako samoistna, jest podstawą do ich wykonania i nie wymaga odrębnego pozwolenia, a każda próba wydania takiego pozwolenia jest ingerencją w kompetencje organów nadzoru budowlanego . Z takim stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Przepis art. 47 ust.1 Prawa budowlanego stanowi, że jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu /najemcy/ na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Stosownie do treści ust. 2 tego przepisu, w razie nieuzgodnienia w/w warunków, właściwy organ, na wniosek inwestora, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. Precyzując użyte w przywołanym wyżej przepisie określenie "właściwy organ" wskazać należy przepisy ustawy Prawo budowlane rozdzielające kompetencje organów architektoniczno - budowlanych i organów nadzoru budowlanego. Przepis art. 82 ust. 1 ustawy Prawa budowlane stanowi, że do właściwości organów administracji architektoniczno - budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów. Organem administracji architektonicznym pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta /art. 82 ust. 2/, zaś wojewoda jest organem administracji architektoniczno - budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w ściśle wyliczonych sprawach obiektów i robót budowlanych /art. 82 ust. 3/. Z kolei przepis art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wylicza taksatywnie sprawy należące do właściwości i kompetencji właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego. Wśród tych przepisów, na podstawie których działają organa nadzoru budowlanego, nie wymieniono przepisu art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego. Oznacza to, że orzekanie o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w oparciu o przepis art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane należy do właściwości organów architektoniczno - budowlanych, zgodnie z ogólną normą kompetencyjną wyrażoną w art. 82 ust. 1 Prawa budowlanego. Z tych też powodów, zaskarżone rozstrzygniecie organu II instancji umarzające postępowanie wobec bezprzedmiotowości Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ jako naruszające prawo - uchylił. Rzeczą organu będzie zatem rozpoznanie odwołania K. G. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] maja 2012 r. w oparciu o uregulowania zawarte w art. 138 k.p.a. Z tych przyczyn, Sąd nie odnosi się merytorycznych zarzutów skargi jako przedwczesnych na tym etapie postępowania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 przywołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.