II SA/Rz 791/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 9 maja 2024 r. nr SKO.420.71.2024 w przedmiocie uznania skargi na bezczynność wierzyciela za uzasadnioną – postanawia – I. odrzucić skargę; II. zarządzić zwrot od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Prezydenta Miasta [...] kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem uiszczonego wpisu sądowego. Przedmiotem skargi Prezydenta Miasta [...] (dalej także: "Prezydent" lub "skarżący") jest postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 9 maja 2024 r. nr SKO.420.71.2024 w przedmiocie uznania skargi na bezczynność wierzyciela za uzasadnioną. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 5 sierpnia 2021 r. nr GK.6331.6.2019 została wydana decyzja przez Prezydenta Miasta [....] nakazująca Gminie Miejskiej [...] (dalej: "Gmina" lub "zobowiązany") - Zarządowi Dróg Miejskich w [...], właścicielowi nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] obręb [...], wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, powstałym w wyniku wybudowania bez koniecznych wpustów ulicznych kanalizacji ogólnospławnej i zastąpieniem istniejącego uprzednio systemu odwodnienia powierzchniowego z odpływem do potoku [...] (przydrożny rów oraz przepust), w ramach zadania pn. "Budowa kanalizacji w ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...] w [...]", poprzez: wykonanie urządzeń odwadniających, ujmujących i odprowadzających wody opadowe w końcowym odcinku wykonanego ciągu kanalizacji; odbudowanie, zagęszczenie pobocza i zjazdu oraz wyprofilowanie spływu do niezbędnych urządzeń odwadniających lub przebudowę ulicy [...] z remontem jezdni, budową prawostronnego chodnika z krawężnikiem i wymaganym odwodnieniem, wykorzystując wykonany ciąg kanalizacji ogólnospławnej. Realizację tych nakazów określono do dnia 31 grudnia 2021 r. Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2022 r. P. Sp. j., reprezentowane przez H. S. i W. S. (dalej również: [...]") zwróciło się do Prezydenta o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją. W ocenie strony orzeczony obowiązek nie został przez Gminę wykonany. Prezydent pismem z dnia 5 stycznia 2023 r. wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich w [...] (dalej: "ZDM") o udzielenie informacji czy ww. decyzja z dnia 5 sierpnia 2021 r. została wykonana. W odpowiedzi z dnia 12 stycznia 2023 r. ZDM poinformował, że do dnia 30 czerwca 2022 r. zostały zrealizowane prace, wskazując ich zakres oraz załączając dokumentację fotograficzną. W dniu 23 stycznia 2023 r. Prezydent dokonał oględzin w terenie, w celu ustalenia stanu faktycznego wykonanych robót, a następnie pismem z dnia 24 stycznia 2023 r. zwrócił się do ZDM o udzielenie szczegółowych wyjaśnień w sprawie. W piśmie z dnia 30 stycznia 2023 r. ZDM wyjaśnił, że zrealizował prace polegające na poprawie odwodnienia poprzez wykonanie dwóch szt. studzienek ściekowych odprowadzających wody opadowe z odcinka ul. [...] w rejonie [...] oraz na odbudowie istniejącego zjazdu do spółki. Nawierzchnia zjazdu odtworzona została z kruszywa łamanego zagęszczonego mechanicznie, a wykonane prace w pełni spełnią warunki określone w decyzji Prezydenta, która jednoznacznie wskazywała na doprowadzenie zjazdu do stanu pierwotnego, tj. sprzed przystąpienia do budowy kanalizacji w ul. [...]. W wyniku realizacji zobowiązań wynikających z decyzji Prezydenta omawiany zj.azd został doprowadzony do należytego stanu technicznego, zapewniającego bezpieczny przejazd. Pismem z dnia 27 lutego 2023 r. [...] w imieniu, którego występowali H. i W. S. wniosło ponaglenie na bezczynność Prezydenta oraz przewlekłe prowadzenie ww. postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z dnia 31 marca 2023 r. nr SKO.4171.7.2023, Kolegium uznało, że Prezydent dopuścił się bezczynności, stwierdzając, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do podjęcia postępowania egzekucyjnego w terminie trzydziestu dni. W dniu 19 kwietnia 2023 r. Prezydent wystosował upomnienie do zobowiązanego, wzywając do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji Prezydenta z dnia 5 sierpnia 2021 r. W piśmie z dnia 24 kwietnia 2023 r. ZDM poinformował, że wykonał nałożone na niego opisaną decyzją prace, ponawiając dotychczasowe stanowisko. Jednocześnie wskazał, że istniejący zjazd nie jest przystosowany do obecnego obciążenia ruchem, a przejazd do hurtowni wielotonowych samochodów ciężarowych skutkuje licznymi uszkodzeniami nawierzchni zjazdu. Wykonana przez P. Sp. J. przebudowa bramy wjazdowej polegającej na zwiększeniu jej szerokości oraz kierowane do ZDM żądania zwiększenia parametrów geometrycznych zjazdu potwierdzają powyższy fakt. Ponadto przed rozpoczęciem robót związanych z budową kanalizacji, zjazd drogowy na posesję nr [...] przy ul.[....] był w bardzo złym stanie technicznym, nawierzchnia posiadała liczne zaniżenia i ubytki, w których gromadziła się woda opadowa. Obecnie nawierzchnia zjazdu wykazuje nieznaczne uszkodzenia, które zdaniem ZDM - ekspertów w dziedzinie dróg, powstały w wyniku użytkowania zjazdu przez pojazdy ciężarowe oraz w związku z brakiem bieżącego utrzymania zjazdu. W związku z powyższymi wyjaśnieniami Prezydent stwierdził, że ZDM w [...] wykonał w całości prace nakazane decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr GK.6331.6.2019. W dniu 9 listopada 2023 r. do Kolegium wpłynęła skarga {...], na bezczynność wierzyciela, tj. Prezydenta, w sprawie niepodejmowania środków egzekucyjnych wobec Gminy, w imieniu której działał ZDM, służących przymusowemu wykonaniu wyżej opisanej decyzji Prezydenta z dnia 5 sierpnia 2021 r. Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2024 r. nr SKO.4171.31.2023, Kolegium postanowiło oddalić skargę na bezczynność wierzyciela. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił D. S. - pełnomocnik P. sp. j. Podniósł, że w sprawie nie chodziło o to, czy zjazd został "doprowadzony do właściwego stanu", ale czy wywiązano się z wszystkich elementów zawartych w sentencji decyzji. Jego zdaniem wyłącznym dowodem na okoliczność stwierdzenia czy cały zakres decyzji został zrealizowany mogły być oględziny przeprowadzone w terenie, których organ zaniechał. Wskazał, że nie wykonano odwodnienia zjazdu, który znajduje się poniżej ulicy [...] - woda nie płynie do góry, kratka odpływowa w ulicy [...] nie stanowi odwodnienia zjazdu, wodę dodatkowo blokują zamontowane krawężniki. W jego ocenie, argumenty o złym stanie zjazdu są nieistotne i niezgodne z prawdą, ponieważ trylinka z łatwością wytrzymywała obciążenia generowane przez pojazdy TIR, spełniając swoją funkcję. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w imieniu P. sp .j. złożyli również W. S. i H. S. Podnieśli, że działania ZDM poprzez wykonanie dwóch studzienek ściekowych, nie doprowadziły do poprawy odwodnienia, bo takich studzienek według projektu tych prac powinno być co najmniej osiem w najbliższym otoczeniu C. Wjazd w dalszym ciągu jest zalany, co uniemożliwia poruszanie się samochodów dostawczych. Postanowieniem z dnia 5 marca 2024 r. nr SKO.4171.3.2024, SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") oraz art. 18 i art. 6 ust. 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm.; dalej: "u.p.e.a."), utrzymało swoje dotychczasowe postanowienie w mocy. W ocenie Kolegium, Prezydentowi nie można przypisać bezczynności, o której mowa w art. 6 § 1 u.p.e.a. Organ ten podjął w toku postępowania egzekucyjnego właściwe działania, które pozwalają na stwierdzenie, że zrealizował własną decyzję z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr GK.6331.6.2019. W trakcie postępowania wyjaśniono, że ZDM zrealizował prace polegające na poprawie odwodnienia poprzez wykonanie dwóch studzienek ściekowych odprowadzających wody opadowe z odcinka ul. [...] w rejonie P. sp. j. w [....] oraz na odbudowie istniejącego zjazdu do Spółki. W wyniku realizacji zobowiązań wynikających z ww. decyzji zjazd został doprowadzony do należytego stanu technicznego, zapewniającego bezpieczny przejazd. W sprawie planowano wykonanie warstwy ścieralnej nawierzchni zjazdu z betonu asfaltowego, co wiązało się z koniecznością czasowego zamknięcia zjazdu. Nie zostało to jednak zrealizowane z uwagi na trudności komunikowane przez Państwa S. Kolegium wskazało, że do przedstawionych wyjaśnień organów dołączono dokumentację fotograficzną obrazującą stan zjazdu drogowego sprzed wykonania prac i po ich realizacji. Ponadto słusznie podniesiono, że istniejący zjazd nie jest przystosowany do obecnego obciążenia ruchem, a przejazd do hurtowni wielotonowych samochodów ciężarowych skutkuje licznymi uszkodzeniami nawierzchni zjazdu. Organ przytoczył również argumentację ZDM przedstawioną w piśmie z dnia z dnia 24 kwietnia 2023 r. Na ww. postanowienie, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyło P. sp. j., wnosząc o jego uchylenie, jak też o uchylenie utrzymanego nim w mocy postanowienia SKO z dnia 12 stycznia 2024 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. SKO, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm.; dalej: "P.p.s.a."), opisanym na wstępie, zaskarżonym postanowieniem z dnia 9 maja 2024 r., nr SKO.420.71.2024, uwzględniło skargę w całości i uchyliło postanowienie własne z dnia 5 marca 2024 r. nr SKO.4171.3.2024, o czym orzeczono w pkt 1, natomiast w pkt 2, postanowiło uznać skargę na bezczynność wierzyciela za uzasadnioną i zobowiązać Prezydenta do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w sprawie wykonania obowiązków nałożonych decyzją nr GK.6331.6.2019 z dnia 5 sierpnia 2021 r. W uzasadnieniu wydanego w ramach autokontroli postanowienia, Kolegium stwierdziło, że Prezydent dopuścił się bezczynności, o której mowa w art. 6 § 1 u.p.e.a., ponieważ w świetle złożonych wyjaśnień i poczynionych ustaleń nie można przyjąć, że decyzja z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr GK.6331.6.2019 została w całości zrealizowana. Kolegium zwróciło uwagę, że w przedmiotowej sprawie Prezydent w dniu 23 stycznia 2023 r. przeprowadził oględziny, podczas których zaprotokołowano, że wjazd do P. sp. j. jest w złym stanie technicznym. Stwierdzono, zastoiska wodne i liczne ubytki nawierzchni wjazdu. Organ wystąpił do ZDM o udzielenie szczegółowych wyjaśnień w sprawie i w piśmie jednocześnie sam wskazał, że sytuacja na wykonanych podczas oględzin zdjęciach bardzo różni się od stanu wjazdu na zdjęciach przekazanych przez ZDM, a wykonanych w czerwcu 2022 r. Na podstawie przeprowadzonych oględzin i wyjaśnień złożonych przez ZDM, Prezydent wyprowadził wniosek o wykonaniu w całości nakazów wynikających z decyzji z dnia 5 sierpnia 2021 r. W ocenie SKO oględziny nie zostały jednak przeprowadzone z wystarczającą starannością, a samo wyjaśnienie przez ZDM, że zrealizował prace polegające na wykonaniu dwóch studzienek ściekowych odprowadzających wody opadowe z odcinka ul. [...] w rejonie P. sp. j. oraz na odbudowie istniejącego zjazdu do Spółki, są niewystarczające dla stwierdzenia, że decyzja z dnia 5 sierpnia 2021 r. została w całości wykonana. Zwłaszcza w sytuacji, gdy skarżący podnoszą zarzut dalszego naruszania stosunków wodnych i ich szkodliwego oddziaływania na ich nieruchomość. Wskazują na dalsze zalewanie zjazdu, stagnację wody i związane z tym utrudnienia w dojściu i dojeździe do zabudowań zlokalizowanych na ich nieruchomości, co potwierdza również dokumentacja fotograficzna w aktach sprawy. Kolegium wskazało, że Prezydent kontrolując wykonanie przez zobowiązanego obowiązków wynikających z decyzji winien wnikliwie wskazać na sposób zrealizowania decyzji poprzez wyczerpujący opis wykonanych urządzeń, ich lokalizacji i szczegółowego wyjaśnienia czy urządzenia te prawidłowo ujmują i odprowadzają wody opadowe. Nadto jakie środki podjęto w celu odbudowania, zagęszczenia pobocza i zjazdu oraz wyprofilowania spływu do niezbędnych urządzeń odwadniających poprzez porównanie stanu poprzedniego ze stanem po wykonanych pracach. Organ powinien ocenić czy podjęte przez zobowiązanego działania są wystarczające dla zabezpieczenia nieruchomości skarżących, czy nie noszą znamion działań pozornych. O wykonaniu w całości decyzji nakładającej ww. obowiązki można mówić wyłącznie w sytuacji potwierdzenia, że podjęte działania rzeczywiście przyczyniły się do wyeliminowania zjawiska prowadzącego do zalewania i stagnacji wody na przedmiotowym zjeździe. W ocenie SKO, realizacja obowiązków wynikających z decyzji z dnia 5 sierpnia 2021 r. powinna polegać na takim wykonaniu niezbędnych urządzeń odwadniających i stosownych prac mających na celu ukierunkowanie spływu wód do tych urządzeń, aby przywrócić stosunki wodne do takiego stanu, który nie będzie niekorzystanie wpływać na nieruchomość skarżących. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na to postanowienie złożył Prezydent, wnosząc o oddalenie skargi na bezczynność wierzyciela w sprawie niepodejmowania działań, zmierzających do realizacji własnej decyzji nr GK.6331.6.2019 z dnia 5 sierpnia 2021 r., w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. W uzasadnieniu złożonej skargi Prezydent zrelacjonował przebieg postępowania w sprawie i podejmowane czynności, wskazując, że nie zgadza się ze stwierdzeniem SKO, że oględziny przeprowadzone w sprawie nie zostały wykonane z wystarczającą starannością. Podniósł, że z oględzin został sporządzony protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. W związku z zastanym stanem Prezydent wystąpił do ZDM z prośbą o wyjaśnienia w sprawie. ZDM udzielił szczegółowych wyjaśnień, więc organ nie miał podstaw do ich odrzucenia. Wobec powyższego Prezydent stwierdził, że ZDM wykonał w całości prace nakazane decyzją z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr GK.6331.6.2019. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej. SKO wskazało, że organ gminy, który w pierwszej instancji wydał rozstrzygnięcie w sprawie nakładające na Gminę stosowny obowiązek wykonania prac w ramach regulacji stosunków wodnych, a następnie będąc jednocześnie wierzycielem nie jest uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sprawie uznania złożonej skargi na bezczynność wierzyciela za uzasadnioną. Ponadto żaden przepis o postępowaniu administracyjnym, ani przepis P.p.s.a. nie przyznaje organowi uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia w drodze skargi. Organ wydający decyzję, będąc jednocześnie wierzycielem, nie ma legitymacji skargowej do kwestionowania przed sądem administracyjnym postanowienia organu wyższego stopnia wydanego na podstawie art. 6 § 1a u.p.e.a. Również mimo szeroko zakreślonej w art. 50 § 1 P.p.s.a. legitymacji procesowej do wniesienia skargi, przepis ten wśród podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi nie wymienia organu administracji, który wydał decyzję w pierwszej instancji i jest jednocześnie wierzycielem. Ponadto, z ostrożności procesowej, w sytuacji nie uwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi, Kolegium wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. II SA/Rz 1300/24, Sąd zawiesił postępowanie w sprawie ze skargi P. Sp. j. w [....] na postanowienie Kolegium z dnia 5 marca 2024 r. nr SKO.41.3.2024 w przedmiocie oddalenia skargi na bezczynność wierzyciela. W piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2024 r. Prezydent poinformował, że decyzją z dnia 7 października 2024 r. nr SKO.4171.15.2024, SKO stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta z dnia 5 sierpnia 2021 r. nr GK.6331.6.2019. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga Prezydenta Miasta [....] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 9 maja 2024 r. nr SKO.420.71.2024 r. podlega odrzuceniu z dwóch powodów. Po pierwsze, zaskarżone postanowienie, uwzględniające skargę na bezczynność wierzyciela Prezydenta Miasta [...] i zobowiązujące go do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w sprawie wykonania obowiązków nałożonych decyzją nr GK.6331.6.2019 z dnia 5 sierpnia 2021 r. – zostało wydane m.in. na podstawie art. 6 ust. 1a u.p.e.a. Zgodnie z jego treścią, na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie. Art. 17 § 1 u.p.e.a. stanowi, że o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowisko w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Na postanowienie to służy zażalenie, jeżeli niniejsza ustawa lub Kodeks postępowania administracyjnego tak stanowi. Zażalenie wnosi się do organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżone postanowienie, w terminie 7 dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia postanowienia. Zażalenie, w realiach niniejszej sprawy służy wyłącznie na postanowienie o oddaleniu skargi na bezczynność wierzyciela, postanowienie uwzględniające tę skargę jest niezaskarżalne. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na (...) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Tak więc zaskarżone postanowienie jest postanowieniem wydanym w postępowaniu egzekucyjnym, na które nie przysługuje zażalenie, w związku z czym nie przysługuje od niego skarga do sądu administracyjnego. Po drugie, skargę w tej sprawie złożył Prezydent Miasta [...], który jest wierzycielem i organem egzekucyjnym właściwym do prowadzenia w tej sprawie egzekucji. Zgodnie z art. 1a pkt 13 i art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a. podmiotem uprawnionym do żądania wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją administracyjną, jest właściwy do orzekania organ pierwszej instancji (wierzyciel), którym w niniejszym przypadku jest Prezydent Miasta [...], który jest jednocześnie, zgodnie z art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a., organem egzekucyjnym. Zaś zobowiązanym, zgodnie z art. 1a pkt 20 u.p.e.a., jest Gmina Miejska [...] – ZDM w [....]. Rację ma SKO stwierdzając, że organ egzekucyjny, będący z mocy przywołanych przepisów także wierzycielem nie jest uprawniony do złożenia skargi w tej sprawie (nawet gdyby była ona dopuszczalna). Swój interes prawny jako wierzyciela, realizuje ona pełniąc rolę organu egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a. skargę odrzucił. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt II postanowienia.