II SA/Rz 792/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maria Mikolik /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2024 r. sprawy ze skargi L. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 15 maja 2024 r. nr 010070/680/1222152/2022 w przedmiocie zmiany okresu przyznania świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 listopada 2023 r. nr 010070/680/1222152/2022. Przedmiotem skargi L.C. (dalej: "Skarżąca") jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS" lub "organ") z dnia 15 maja 2024 r. nr 010070/680/1222152/2022, utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 28 listopada 2023 r. nr 010070/680/1222152/2022 o zmianie okresu przyznania świadczenia wychowawczego. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 3 lutego 2022 r. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko T.C., na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Do wniosku dołączone zostało zaświadczenie Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] lutego 2022 r., sygn. akt [...], potwierdzające, że Skarżąca została ustanowiona opiekunem prawnym małoletniego. W dniu 7 czerwca 2022 r. Skarżąca została poinformowana o przyznaniu prawa do świadczenia na okres od 1 czerwca 2022 r. do 31 maja 2023 r. Następnie, w toku weryfikacji sprawy, Skarżąca została wezwana do uzupełnienia dokumentacji, w wyniku czego wyjaśniła, że opiekunem prawnym małoletniego była do dnia ukończenia 18 lat przez córkę B.C. - matkę małoletniego. Jednocześnie wskazała, że świadczenie wychowawcze na wnuka pobierała do 31 maja 2023 r., natomiast od czerwca 2023 r. świadczenie wychowawcze pobiera matka małoletniego. Na skutek tych ustaleń, wyżej wskazaną decyzją z dnia 28 listopada 2023 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2023 r. poz. 810 z późn. zm.; "u.p.p.w.d."), zmienił okres przyznanego Skarżącej świadczenia wychowawczego na dziecko T.C., w ten sposób, że świadczenie wychowawcze przysługuje Skarżącej w okresie: od 1 czerwca 2022 r. do 31 stycznia 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie. Jednocześnie ZUS poinformował, że wypłacone Skarżącej świadczenie wychowawcze za okres od 1 lutego 2023 r. do 31 maja 2023 r., stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, o którym mowa o w art. 25 u.p.p.w.d., podlegające zwrotowi. W odwołaniu od powyższej decyzji Skarżąca wyjaśniła, że do czasu ukończenia przez córkę B. - matkę małoletniego T. 18 lat, tj. do dnia 28 stycznia 2023 r., była opiekunem prawnym małoletniego i pobierała świadczenie wychowawcze, które w całości było przeznaczane na utrzymanie wnuka. Córka w tym czasie chodziła do szkoły i nie posiadała żadnych dochodów. Po tym czasie, w lutym 2023 r., córka sama złożyła wniosek o świadczenie na kolejny okres świadczeniowy. Skarżąca wyjaśniła, że kierowała się informacją, że świadczenie zostało jej przyznane na okres do 31 maja 2023 r. i była nieświadoma tego, że nienależnie pobiera świadczenia od lutego 2023 r. W wyniku rozpoznania powyższego odwołania Prezes ZUS, decyzją z dnia 15 maja 2024 r. nr 010070/680/1222152/2022, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. oraz art. 170 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2023 r. poz. 2809; dalej: "k.r.o."), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że katalog osób uprawnionych do świadczenia wychowawczego został jednoznacznie określony w art. 4 ust. 2 u.p.p.w.d., zgodnie z którym, prawo do ubiegania się o świadczenie wychowawcze przysługuje matce albo ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli wystąpił do sądu opiekuńczego z wnioskiem o przysposobienie dziecka, opiekunowi prawnemu dziecka, dyrektorowi domu pomocy społecznej, rodzinie zastępczej, osobie prowadzącej rodzinny dom dziecka, dyrektorowi placówki opiekuńczo-wychowawczej, dyrektorowi regionalnej placówki opiekuńczo-terapeutycznej, albo dyrektorowi interwencyjnego ośrodka pre-adopcyjnego. Następnie wyjaśnił, że z dniem uzyskania pełnoletności przez B.C., opieka sprawowana przez Skarżącą, jako opiekuna prawnego - ustanowionego orzeczeniem Sądu Rejonowego w J. z dnia [...] lutego 2022 r. sygn. akt [...] - wygasła, o czym stanowi art. 170 k.r.o. W chwili uzyskania pełnoletności matka nabyła władzę rodzicielską nad synem T. i to jej przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego. W związku z tym Skarżąca nie była uprawniona do pobierania świadczenia wychowawczego na wnuka za okres od 1 lutego 2023 r. do 31 maja 2023 r. Organ wskazał, że z uwagi na powyższe wypłacone Skarżącej świadczenie wychowawcze za ww. okres stanowi nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze, które zobowiązana jest wpłacić na rachunek bankowy ZUS. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 25 ust. 5 u.p.p.w.d, poprzez uznanie że świadczenie wychowawcze wypłacone zostało osobie innej niż osoba, której świadczenie zostało przyznane, z przyczyn niezależnych od ZUS, gdy tymczasem przyczyna tego stanu rzeczy leży również po stronie ZUS. W związku z tak sformułowanym zarzutem Skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz uchylenie obowiązku zwrotu świadczenia, ewentualnie o uchylenie spornych rozstrzygnięć i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca ponowiła wyjaśnienia przedstawione w odwołaniu. Zaznaczyła również, że organ dysponował informacją o tym, że w dniu 28 stycznia 2023 r. córka B. ukończy 18 lat, a pomimo tego wydał decyzję przyznającą świadczenie Skarżącej do 31 maja 2023 r. zamiast do 31 stycznia 2023 r. W związku z tym, pobierając świadczenia do końca maja 2023 r., Skarżąca nie miała świadomości, że pobiera je w sposób nienależny. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Organ wyjaśnił na wstępie, że zaskarżona decyzja nie orzeka o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń, a jedynie o zmianie okresu, na jaki stronie przyznano świadczenie. Zaznaczył, że informacja zawarta w decyzji z dnia 28 listopada 2023 r. o skutkach zmiany okresu świadczeniowego nie jest decyzją o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych. W sprawie zwrotu świadczenia, co do zasady wydawana jest odrębna decyzja, która jednak w konkretnym przypadku nie została wydana w stosunku do Skarżącej. Organ wskazał również, że wraz z przyznaniem świadczenia Skarżąca została poinformowana o konieczności powiadomienia organu o każdej zmianie stanu faktycznego mającego wpływ na prawo do świadczenia. Ponadto wyjaśnił, że kwestia celu na jaki wykorzystane zostały nienależnie pobrane świadczenia nie ma wpływu na orzeczenie o zmianie okresu na jaki przyznawane jest prawo do świadczenia, ponieważ przesłanki uprawniające do otrzymania świadczenia zostały określone ustawowo i nie są zależne od uznania organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: P.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa. W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W sprawie nie budzi wątpliwości, że w stosunku do Skarżącej pracownik ZUS, działając na podstawie upoważnienia Prezesa ZUS wydał decyzje (odpowiednio z 28 listopada 2023r. oraz po rozpoznaniu odwołania – z 15 maja 2024r.), w których orzeczono o zmianie okresu, na jaki Stronie przyznano świadczenie wychowawcze. Pierwotnie ZUS przyznał Skarżącej świadczenie wychowawcze na wnuka T.C. na okres od 1 czerwca 2022r. do 31 maja 2023r. W wyniku wydania ww. decyzji ZUS zmienił okres przyznania świadczenia wychowawczego tj. od 1 czerwca 2022r. do 31 stycznia 2023r. ZUS wskazał na okoliczność bezsporną a mianowicie, że Skarżąca z dniem 28 stycznia 2023r. przestała być opiekunem prawnym dla wnuka w związku z uzyskaniem pełnoletniości przez matkę chłopca. W związku z powyższym od 1 lutego 2023r. osobą uprawnioną do pobierania świadczenia wychowawczego stała się matka małoletniego. Powyższych okoliczności nie kwestionowała Skarżąca. Należy natomiast zwrócić uwagę, że decyzje w sprawie zmiany okresu przyznania świadczenia wychowawczego, zarówno w I, jak i II instancji zostały wydane już po zakończeniu okresu świadczeniowego, który upływał z dniem 31 maja 2023r. Możliwość zmiany decyzji w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego przewiduje art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. Zgodnie z tym przepisem, Zakład Ubezpieczeń Społecznych może bez zgody strony zmienić lub uchylić prawo do świadczenia wychowawczego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna mająca wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, osoba nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Oceniając możliwość zastosowania art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. na gruncie niniejszej sprawy należy wskazać, że Sąd podziela w całości stanowisko zgodnie z którym, decyzja uchylająca prawo do świadczenia wychowawczego, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy, ma charakter konstytutywny i działa ze skutkiem ex nunc tj. z mocą na przyszłość od daty wydania decyzji. W trybie art. 27 u.p.p.w.d. nie podlega zatem uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego już wcześniej skonsumowane, czyli świadczenie już pobrane. Pozbawienie strony prawa do wypłaconego świadczenia wychowawczego nastąpić może jedynie przy zastosowaniu instytucji świadczenia nienależnie pobranego, podlegającego zwrotowi (art. 25 u.p.p.w.d.). Zatem jedynie w sytuacji, gdy przyznane prawo do świadczenia wychowawczego nie zostało całkowicie skonsumowane, a wyjdą na jaw okoliczności, że przyznane świadczenie jest nienależne, należy doprowadzić do wydania decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego (od dnia orzekania w przedmiotowej kwestii) oraz nienależnie pobranym świadczeniu za okres, w jakim zostało ono wypłacone. Może to nastąpić w pierwszej kolejności przez wydanie decyzji o uchyleniu prawa do świadczenia, a dopiero później przez wydanie decyzji o nienależnie pobranym świadczeniu (por. np. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 26 września 2023 r., II SA/Bk 357/23, II SA/Bk 585/23, zob. również wyrok WSA w Rzeszowie z 23.11.2023 r., II SA/Rz 748/23, LEX nr 3647607.). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 28 lipca 2023 r., I OSK 1014/21, wskazując, że "odrębną kwestią od rozstrzygnięcia podjętego w trybie art. 27 ustawy 500+ jest możliwość domagania się przez organ zwrotu świadczeń nienależnie pobranych w trybie art. 25 ustawy 500+, co może mieć miejsce niezależnie od uchylenia lub zmiany prawa do świadczenia wychowawczego w trybie art. 27 ustawy 500+ (...). Jakkolwiek w trybie art. 27 ustawy 500+ nie będzie podlegało uchyleniu lub zmianie prawo do świadczenia wychowawczego, które zostało już skonsumowane, to nie stanowi to bariery, aby organ administracji wdrożył, w oparciu o materialnoprawną podstawę art. 25 ust. 1 ustawy 500+, postępowanie w sprawie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i doprowadził do orzeczenia o jego zwrocie decyzją administracyjną" (por. również wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1269/19). Zwrócić przy tym należy uwagę, że w decyzji organu I instancji nie wskazano konkretnego przepisu prawa materialnego, powołując ogólnie ustawę z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, a w decyzjach organu II instancji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 u.p.p.w.d. Ostatnio wymieniony przepis stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem ust. 2 oraz z zastrzeżeniem, że organem wyższego stopnia w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Organ nie powołał więc bezpośrednio podstawy prawnej do wydania decyzji zmieniającej prawo do świadczenia wychowawczego, jak wynika z art. 27 ust. 1 u.p.p.w.d. Z kolei w decyzji I instancji z 28 listopada 2023r. Organ po pierwsze zawarł rozstrzygnięcie dotyczące zmiany okresu świadczenia wychowawczego a po drugie wskazał, że świadczenie wypłacone w okresie od 1 lutego do 31 maja 2023r jest świadczeniem nienależnie pobranym. Decyzja zawiera również wezwanie do zwrotu wypłaconego świadczenia. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy zaskarżoną decyzją. Powstaje więc istotna wątpliwość, czy będące przedmiotem kontroli decyzje dotyczą wyłącznie zmiany okresu przyznania świadczenia wychowawczego, czy też rozstrzygają również o świadczeniu nienależnie pobranym. Treść decyzji może bowiem rodzić domniemanie, że są one oparte zarówno na art. 25, jak i art. 27 u.p.p.w.d. W odpowiedzi na skargę ZUS wskazał jednak, że zaskarżona decyzja nie orzeka o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń a dotyczy zmiany okresu, na jaki stronie przyznano świadczenie. Informacja zawarta w decyzji Zakładu z 28.11.2023 r. o skutkach zmiany okresu świadczeniowego nie jest decyzją o zwrocie świadczeń nienależnie pobranych. W sprawie zwrotu świadczenia co do zasady wydawana jest odrębna decyzja, która jednak wobec Skarżącej nie została wydana. Oceniając ten sposób procedowania należy podkreślić, że w odpowiedzi na skargę nie może dochodzić do precyzowania zakresu orzekania Organu oraz podstawy prawnej wydania zaskarżonej decyzji. Nie budzi wątpliwości, w świetle wymogów wynikających z art. 107 § 1 k.p.a., że decyzja powinna zawierać: - oznaczenie organu administracji publicznej; - datę wydania; - oznaczenie strony lub stron; - powołanie podstawy prawnej; - rozstrzygnięcie; - uzasadnienie faktyczne i prawne; - podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji; - pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania. Zatem na gruncie niniejszej sprawy należy szczególnie zwrócić uwagę, że organ winien precyzyjnie określić podstawę prawną w oparciu o którą orzeka oraz mieszczące się w jej ramach rozstrzygnięcie. Treść decyzji nie może rodzić wątpliwości co do podstawy prawnej wydania oraz zakresu orzekania. W związku z powyższym w ocenie Sądu w toku niniejszej sprawy doszło do naruszenia przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. ZUS w sposób błędny zastosował również art. 27 u.p.p.w.d. przyjmując, że dopuszczalne jest wydanie decyzji zmieniającej okres świadczenia wychowawczego, które zostało już wypłacone i skonsumowane. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z 28 listopada 2023r. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.