II SA/Rz 793/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk NSA Stanisław Śliwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. H. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, SKO) po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2010r. znak: [...] dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1998r. Nr [...] w przedmiocie scalenia gruntów utrzymało ją w mocy, powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i § 2, art. 127 § 3 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej następnie k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 27 ustawy z dnia 26 marca 1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (stan prawny zawierający zmiany wprowadzone Dz. U. z 1995r. Nr 141, poz. 692 z późn. zm.). W uzasadnieniu wskazano, że wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] września 1998r. Nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził projekt scalenia gruntów wsi W., gm. [...], o ogólnym obszarze 3384 ha, poszerzonego o część gruntów wsi: B. o pow. 0,93 ha i H. o pow. 6,79 ha - położonych w gminie [...], J. o pow. 1,62 ha, Ł. o pow. 0,79 ha i R. o pow. 4,46 ha - położonych w gminie [...], W. gm. [...] o pow. 1,58 ha, K. o pow. 0,22 ha, G. o pow. 0,56 ha położonych w gminie [...] woj. [...] - zgodnie z projektem scalenia sporządzonym i wykazanym na mapie obszaru scalenia oraz rejestrze szacunkowym gruntów wydzielonych w wyniku scalenia, przez upoważnionego geodetę inż. S. D. K. H. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w zakresie działek nr ewid. [...] oraz [...]. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanego aktu. K. H. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wymienioną decyzją SKO. Zarzucił w nim niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących pełnych ustaleń i rozstrzygnięć w zakresie działek nr ewid. [...] oraz [...] w postępowaniu scaleniowym. Wskazał na rażące naruszenie przez kwestionowaną decyzję scaleniową art. 2 i art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Podkreślił brak dokonania przez organ pełnej analizy stanu faktycznego odnośnie do wymienionych wyżej działek w zakresie kwestii ich właścicieli przed scaleniem, numeracji, powierzchni, konfiguracji i położenia w terenie. Zwrócił uwagę na fakt kupna od J. P. oraz K. B. i objęcia w samoistne posiadanie działek przez jego ojca F. H. Podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela, a zgody na scalenie w niniejszym przypadku nie było. Zdaniem składającego wniosek, organ winien był uwzględnić fakt posiadania przez jego ojca od 1987r. działek nr ewid. [...] i [...] wynikający z nieformalnych pisemnych umów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wniosek powyższy nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów tak prawa materialnego, jak i postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy i decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. utrzymało w mocy swe poprzednie rozstrzygnięcie. Motywując zajęte stanowisko Kolegium zacytowało regulacje ustawy o scalaniu i wymianie gruntów po czym podniosło, że za poprawnością jego rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2010r. przemawia m. in. fakt, iż projekt scalania gruntów wsi W. okazany został w dniach od 23 marca do 15 maja 1998r. wszystkim zainteresowanym uczestnikom scalenia. Do przedstawionego projektu F. H. nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Ponadto decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1998r. została odczytana w dniu 1 października 1998r. na zebraniu uczestników scalenia. W wyniku scalenia F. H. przyznana została działka nr ewid. [...] o pow. 0,33 ha, zaś J. P. działka nr ewid. [...] o pow. 0,18 ha (według rejestru szacunku porównawczego). SKO zwróciło uwagę, że podstawą prac scaleniowych dokonywanych w trakcie prowadzonego postępowania scaleniowego jest stan gruntów i ich własności wynikający z ewidencji gruntów, co wynika z art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W rozpoznawanej sprawie stan gruntów i ich właścicieli przed dokonaniem scalenia został ustalony prawidłowo, zgodnie z wymienionym przepisem. Kolegium podkreśliło, że nieformalne umowy sprzedaży, na które powołuje się wnioskodawca K. H., jako że nie zostały zawarte w wymaganej prawem formie aktu notarialnego, nie mogą zostać uznane za wiążące dla stron. Kolegium zwróciło uwagę, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji ostatecznej nie ma na celu ponownego rozpoznania zakończonej sprawy, a zmierza do ustalenia, czy decyzja ta nie jest dotknięta jakąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ podniósł, że jedną z nich jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, które jednakże stanowi kategorię odmienną od zwykłego naruszenia prawa. O zaistnieniu takiej wady można mówić wówczas, kiedy zachodzi oczywista sprzeczność między treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Za rażące naruszenie prawa nie można zaś uznać błędów w wykładni regulacji prawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dopatrzyło się tego rodzaju naruszenia, jak też innych uchybień, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreśliło, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1998r. została wydana w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, którego ocena, jak też wyjaśnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu tej decyzji. Odnosząc się do zarzutu składającego wniosek dotyczącego stanu posiadania działek, których dotyczy sprawa (wynikającego z pisemnych umów sprzedaży) organ ponownie podkreślił (powołując się na orzecznictwo sądowe), że prywatna umowa sprzedaży nieruchomości nie przenosi prawa własności tej nieruchomości. W świetle bowiem przepisów kodeksu cywilnego zarówno umowa zobowiązująca do przeniesienia prawa własności nieruchomości, jak i umowa własność taką przenosząca powinna zostać zawarta w formie aktu notarialnego. Tymczasem w niniejszej sprawie do zawarcia umów w takiej formie nie doszło, co przyznaje sam wnioskodawca. Skoro więc kwestionowana przez K. H. decyzja scaleniowa nie narusza rażąco prawa, tym samym wobec braku zaistnienia przesłanek stanowiących podstawę stwierdzenia jej nieważności należało orzec o odmowie stwierdzenia nieważności tego aktu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011r. K. H. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu z dnia [...] grudnia 2010r. i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 2 i art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów oraz przepisów prawa procesowego a to: art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżący wskazał, że stan posiadania przez F. H. działek nr ewid. [...] i [...], wynikający z nieformalnych umów, był trwały i widoczny oraz istniał przed scaleniem przez okres ok. 10 lat. Nie był on przez nikogo kwestionowany i wiązał się ze znacznymi i widocznymi nakładami ze strony posiadacza. Z tych względów winien on być, zdaniem skarżącego, wzięty pod uwagę podczas dokonywania ustaleń w trakcie scalenia. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006r. (sygn. akt IV SA/Wa 2096/06, Lex nr 329133), w którym wyrażono stanowisko, że dane zawarte w ewidencji, zwłaszcza dotyczące stanu prawnego - mimo kategorycznej treści art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów - nie są bezwzględnie wiążące w postępowaniu scaleniowym, jeśli w jego toku okaże się, że dane te nie odzwierciedlają aktualnego stanu faktycznego na gruncie albo też pozostają w sprzeczności z dokumentami źródłowymi stanowiącymi podstawę wpisów w tej ewidencji, w tym z dokumentami określającymi stan prawny. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że z brzmienia art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów jednoznacznie wynika, iż dla potrzeb postępowania scaleniowego stan własności i posiadania gruntów określa się według danych zawartych w ewidencji gruntów, która jest dokumentem urzędowym. Oznacza to istnienie domniemania, że zawarte w niej zapisy są zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontroli sądów administracyjnych podlega – zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) – działalność administracji publicznej, przy czym kontrola ta, w świetle § 2 powołanego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sprawując ją, sądy administracyjne stosują przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia – art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270), określanej dalej jako P.p.s.a. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu skarżonego aktu organy administracji naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a. Badając niniejszą sprawę Sąd dopatrzył się w działaniu SKO - podnoszonych w skardze - naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. obligowało do uchylenia skarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Objęta skargą decyzja zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które stanowi postępowanie nadzwyczajne, odrębne od tego, w którym weryfikowany akt został wydany. W postępowaniu prowadzonym w tym trybie organ nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kontrolowanej decyzji. Postępowanie to ogranicza się zaś do zbadania kwestionowanego aktu pod kątem istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podjęcia. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż wniosek strony o stwierdzenie nieważności określonego aktu, jak też uzasadnienie takiego wniosku nie są wiążące dla organu w znaczeniu takim, iż organ ten obowiązany jest z urzędu dokonać analizy, czy skarżona decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeśli więc nawet organ uważa, że podniesione przez wnioskodawcę zarzuty są niezasadne, wówczas powinien on we własnym zakresie szczegółowo zbadać, czy kwestionowana decyzja nie zawiera jakiejkolwiek z wad z art. 156 § 1 k.p.a. Zatem granice, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie wiążą organu nadzoru [tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 27.10.1999r. IV SA 1715/97, LexPolonica nr 2236378, wyrok NSA z 29.06.1999r. IV SA 1889/97, LexPolonica nr 2234089]. Powyższe oznacza jednak, iż przede wszystkim obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest dokonanie oceny, czy w sprawie występuje przesłanka, która legła u podstaw jego wszczęcia, a więc przesłanka powołana przez stronę w jej wniosku. Dopiero w następnej kolejności organ zobligowany jest do sprawdzenia, czy nie mają miejsca niewskazane przez stronę naruszenia prawa objęte art. 156 § 1 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy K. H. złożył, skierowany do SKO, wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej scalenia gruntów wsi W. We wniosku tym zwrócił uwagę na fakt zawarcia - przed dokonaniem scalenia - umów sprzedaży gruntu, które nie zostały jednak sporządzone w formie aktu notarialnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmawiając, decyzją z dnia [...] grudnia 2010r., stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez wnioskodawcę rozstrzygnięcia wskazało, iż zgodnie z art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów podstawą prac scaleniowych jest stan gruntów i ich własności wynikający z ewidencji gruntów, zaś nieformalne umowy sprzedaży nie są prawnie skuteczne i nie kreują stanu własności, a tym samym należy je uznać za prawnie ambiwalentne dla postępowania scaleniowego. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. H., oprócz zarzutu rażącego naruszenia art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, wskazał także na rażące naruszenie art. 2 powyższej ustawy, który stanowi, iż grunty zabudowane mogą być scalane tylko na wniosek właściciela tych gruntów. Podniósł, że grunty zabudowane oznaczają nie tylko grunty pod zabudowaniami, ale i grunty stanowiące podwórze oraz niezbędny obszar przyległy (siedlisko). Zaznaczył, iż działki, których dotyczy sprawa stanowiły siedliska, a zatem nie mogły podlegać scaleniu, skoro nie było zgody w tym zakresie właścicieli czy samoistnych posiadaczy. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011r. SKO utrzymało w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2010r., ponawiając i rozszerzając argumentację dotyczącą naruszenia art. 20 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. W jakikolwiek sposób nie odniosło się zaś do podnoszonej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii rażącego naruszenia art. 2 wymienionej ustawy. Tymczasem, jak już wyżej zaznaczono, stwierdzając, że badane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadliwością określoną w art. 156 § 1 k.p.a. SKO winno było rozważyć sprawę w jej całokształcie, przede wszystkim jednak w kontekście podniesionych przez wnioskodawcę zarzutów. Kwestia naruszenia art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów nie była zaś przedmiotem rozważań Kolegium, bowiem nie znalazła odzwierciedlenia w treści uzasadnienia decyzji organu. W motywach tej decyzji SKO skoncentrowało swą uwagę na drugiej podnoszonej przez stronę okoliczności (tj. naruszenia art. 20 wspomnianej ustawy). Uwzględniając powyższe należy podnieść, iż brak rozpatrzenia sprawy pod kątem wywodzonej przez wnioskodawcę wadliwości decyzji wskazuje, iż sprawa ta nie została należycie wyjaśniona, co z kolei stanowi o naruszeniu przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji także i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie w tym zakresie obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO (z dnia [...] czerwca 2011r.). Ponadto w ramach art. 135 P.p.s.a. Sąd wyeliminował z obrotu prawnego także poprzedzającą ją decyzję (z dnia [...] grudnia 2010r.). Wprawdzie okoliczność dotycząca sprzeczności kwestionowanej decyzji scaleniowej z art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów podniesiona została przez K. H. nie we wniosku o stwierdzenie jej nieważności, lecz dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z [...].12.2010r., jednak z uwagi na wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania (zastąpioną w niniejszej sprawie instytucją ponownego rozpatrzenia sprawy), koniecznym było uchylenie także tej ostatniej decyzji Kolegium (tj. z [...].12.2011r.). W ponownym postępowaniu SKO sprawdzi wskazywaną przez K. H. okoliczność dotyczącą ewentualnego naruszenia przez decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1998r. przepisu art. 2 ust. 3 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, czyniąc w tym zakresie stosowne ustalenia, które winny znaleźć odbicie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, odpowiadającego wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. Brak właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy czyni przedwczesnym zajęcie przez Sąd stanowiska co do meritum sprawy. Z przedstawionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. i obejmuje koszt wpisu (200 zł), wynagrodzenia pełnomocnika – adwokata (240 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).