II SA/Rz 793/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur – Selwa / spr. / WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi M. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa wglądu do akt I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. S. kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło postanowienie Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] odmawiające M. S. J. dalej: "Skarżąca") prawa wglądu w akta uwłaszczeniowe zakończone wydanymi aktami własności ziemi nr [...],[...],[...],[...] na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. i umorzyło postępowanie w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.") Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych wynika, że w dniu [...] września 2016 r. Skarżąca złożyła wniosek do Starosty [...] o udzielenie informacji, czy na wskazane we wniosku działki były wydane akty własności ziemi w myśl przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych ( Dz.U. z 1971 r., nr 27, poz. 250 ze zm.). Podała jednocześnie numery parcel gruntowych, których właścicielką była B. J. z domu K. (zaświadczenia z dawnych ksiąg wieczystych LWH). Wniosła o udostępnienie wraz z prawem wykonania fotokopii akt postępowań uwłaszczeniowych, w których wydano akty własności ziemi. Wniosła również o udostępnienie informacji czy B. J. z domu K. córka Anny wpisana jest do rejestru jako posiadacz samoistny działki. Jeśli tak, to podanie jakie jest oznaczenie działki, powierzchnia i okres samoistnego posiadania. Wniosła również o udostępnienie dowodów wymienionych we wniosku na okoliczność ich treści. Wniosek uzasadniła tym, że jest spadkobierczynią po B. J. zd. K. Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Starosta Powiatu [...] wskazał, że na wymienioną przez Skarżącą we wniosku działkę nr 248 obręb [...] i 480/1 obręb [...] nie zostały wydane akty własności ziemi. Działka 248 obręb [...] jest wpisana na osobę prywatną, która nabyła ją od kopalni siarki w użytkowanie wieczyste, które zostało przekształcone na własność. Działka nr 480/1 obręb [...] figuruje na Gminę [...] i jest objęta Księgą Wieczystą nr [...]. Działka 5236 obręb [...] powstała w roku 2002 ze zniesienia kilkudziesięciu działek powstałych przy zakładaniu ewidencji gruntów i jest wpisana na rzecz Skarbu Państwa – Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]. Poinformował również, że w wydanych aktach własności ziemi nie figuruje nazwisko J. ani K. w związku z powyższym brak jest udokumentowania strony postępowania i w związku z tym nie możliwe jest udostępnienie akt. Wskazano, że prowadzenie oraz udostępnianie danych z ewidencji gruntów i budynków jest uregulowane w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1629; dalej: "p.g i k.) oraz w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1034). Sporządzanie synchronizacji działek należy do obowiązków geodety, zaś informacje o działkach z operatu EGiB udostępnia się na wniosek, który jest zwarty w rozporządzeniu Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępnienia materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz Dokumentu Obliczania Opłaty. Na powyższe pismo Skarżąca reprezentowania przez radcę prawnego złożyła zażalenie. Zarzuciła w nim naruszenie art. 28 K.p.a. przez pozbawienie jej statusu strony postępowania, art. 74 § 2 K.p.a. w zw. z art. 123 K.p.a. przez odmowę wglądu do akt postępowań prowadzonych w trybie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Postanowieniem z dnia [...] stycznia Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazało, że treść zaskarżonego pisma wskazuje na to, że jest to postanowienie, które organ powinien wydać na podstawie art. 74 § 2 K.p.a. Ponadto uznało postępowanie organu I instancji za przeprowadzone wadliwie. Przeprowadzenie postępowania na wniosek strony nie może sprowadzać się do sprawdzenia listy stron postępowań. Ponadto organ nie dokonał wystarczających ustaleń w celu stwierdzenia czy Skarżącej przysługuje przymiot strony postępowania – art. 28 K.p.a. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji odmówił Skarżącej prawa wglądu w akta spraw uwłaszczeniowych zakończonych wydanymi aktami własności ziemi nr [...],[...],[...],[...] na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych oraz umożliwienia wykonania ich fotokopii, nadając temu formę postanowienia. W podstawie prawnej wskazał art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni M. S. J. nie jest następcą prawnym B. J. z domu K. Istnieje bowiem niespójność pomiędzy osobą wymienioną we wniosku jako spadkodawczyni wnioskodawcy ( tj. B. J. z domu K. c. Anny urodzona w [...][...] marca 1[...] r.) a osobą wymienioną w dokumencie dołączonym do wniosku tj. świadectwie spadkowym sporządzonym przez notariusza. Osoba wymieniona w świadectwie spadkowym to B. A. K. urodzona w miejscowości [...] dnia [...] marca 1[...] r. Na tej podstawie organ I instancji wywiódł, że nie są to te same osoby, różnica dotyczy imienia A. podanego w świadectwie spadkowym. Reasumując organ wskazał, że "wnioskodawczyni M. S. J. jest następcą prawnym B. A. K. natomiast nie jest spadkobierczynią B. J. z domu K.". Wskazał również, że po przeanalizowaniu postępowań uwłaszczeniowych prowadzonych na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych zakończonych wydaniem aktów własności ziemi wymienionych we wniosku ustalono, że B. A. K. nie figuruje w żadnym dokumencie. Oznacza to, że nie była stroną postępowania, a zatem jej następczyni prawnej M. S. J. nie przysługuje prawo strony a w konsekwencji uprawnienie do wglądu w akta spraw uwłaszczeniowych wskazanych we wniosku. W zażaleniu wniesionym na to postanowienie pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenia art. 61 a w zw. z art. 74 § 2 K.p.a. oraz art. 73 § 1 K.p.a. przez odmowę przyznania Skarżącej prawa do bycia stroną postępowania będące wynikiem nieprawidłowego ustalenia, że B. J. z domu K. urodzona [...] marca 1[...] r. w miejscowości [...] to nie ta sama osoba co B. A. K. urodzona [...] marca 1[...] r. w miejscowości [...]. Pełnomocnik podnosi, że żaden przepis nie wymagał posługiwania się drugim imieniem, a to, że notariusz posłużył się w świadectwie spadkowym drugim imieniem nie przeczy tożsamości osób, nie posługując się językiem polskim nie mógł stosować litery "ó". Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżonym do Sądu postanowieniem uchyliło postanowienie organu I instancji i umorzyło postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do zadań starosty ( art. 7 d pkt 1 p.g. i k.). Prowadzona dla obszaru powiatu ewidencja gruntów i budynków, w tym baza danych, o której mowa w art. 4 ust. 1 a pkt 2, wchodzi w skład powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( art. 7d pkt 1 lit. a p.g. i k.). Prowadzona dla obszaru powiatu ewidencja gruntów i budynku, w tym baza danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2 wchodzi w skład powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ( art. 7d pkt 1 lit. a p.g. i k.). Zgodnie natomiast z art. 24 ust. 1 p.g. i k. informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 ( co obejmuje ewidencja gruntów i budynków) zawiera operat ewidencyjny, który składa się z : 1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz 2) zbioru dokumentów uzasadniających wpis do bazy danych. Powyższe przepisy stanowią, że dokumenty uzasadniające wpisy do baz danych zaliczone w skład operatu ewidencyjnego, stanowią część powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokumentami tymi są niewątpliwie akty notarialne, orzeczenia sądowe i decyzje administracyjne będące podstawą wpisów w ewidencji gruntów i budynków w tym materiały postępowań uwłaszczeniowych. W związku z tym skoro M. S. J. złożyła wniosek o udostępnienie do wglądu oraz sporządzania fotokopii akt uwłaszczeniowych zakończonych wydanymi aktami własności ziemi nr [...],[...],[...],[...] na podstawie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, to wniosek ten stanowił w rzeczywistości zamówienie o udostępnienie do wglądu zbiorów dokumentów stanowiących wpisy do bazy danych. Udostępnienie materiału zasobu jest związane z obowiązkiem wydania stosownej licencji. Uprawnienia podmiotu dotyczące możliwości oraz sposobu wykorzystania udostępnionych materiałów zasobu określa licencja wydana przez organ je udostepniający. W przypadku materiałów zasobu przechowywanych w postaci nieelektronicznej- licencja powinna określić uprawnienia do ich powielania, a także przekształcania do postaci elektronicznej. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że zastosowany w sprawie art. 74 § 2 w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. nie miał zastosowania ponieważ dotyczy wglądu do akt postępowań prowadzonych przez wskazany organ i reguluje kwestie dostępu stron tego postępowania do jego materiałów. Natomiast Starosta nie prowadził postępowań w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych, a materiały tychże stanowią część zasobu geodezyjnego i dostęp do nich uregulowany jest przepisami rozporządzenia Ministra Cyfryzacji i Administracji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowych zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczania Opłaty (Dz.U. z 2014 poz. 917) Odmowa udostępniania danych następują drogą decyzji, a organem odwoławczym jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W świetle powyższego organ odwoławczy uchylił postanowienie i umorzył postępowanie stwierdzając brak podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy w formie wglądu w akta uwłaszczeniowe w oparciu o przepisy K.p.a. lub do przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Końcowo organ stwierdził, że wniosek zostanie rozpatrzony przez Starostę w trybie określonym w p.g. i k. W skardze do Sądu Skarżąca reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia jej poprzedzającego, z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Postanowieniu zarzuciła naruszenia art. 74 § 2 w zw. z art. 73 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu, że wniosek dotyczy udostępnienia akt w trybie p.g. i k. a nie na podstawie wymienionych przepisów. Wyjaśniła, że nie żąda udostępnienia samych decyzji ale wglądu do akt, celem ustalenia prawidłowości przeprowadzonego postępowania. W dalszej kolejności podniosła zarzut naruszenia art. 15 K.p.a. w zw. z art. 127 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania pierwszej instancji, podczas gdy organ II instancji wydał rozstrzygnięcie na innej podstawie prawnej niż organ I instancji, przez co pozbawił stronę skarżącą prawa do dwuinstancyjnego postępowania oraz naruszenie art. 105 K.p.a., przez umorzenie postępowania w formie postanowienia, a nie jak stanowi przepis w formie decyzji. Jednocześnie zwróciła się do Sądu o wystąpienie z wnioskiem o przekazanie określonych informacji przez Gminę [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Kompetencje do wydania rozstrzygnięcia co do treści usprawiedliwił przepisem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., co do formy art. 144 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organy administracji procedując w niniejszej sprawie nie rozpoznały wniosku skarżącej z dnia 28 września 2016 r. zgodnie z jego treścią. Wniosek ten, zawierający 3 żądania opisane w punktach 1 – 3 wniosku został w części dotyczącej pkt 1 i 3 załatwiony. Przedmiotem sprawy jest więc żądanie dotyczące wglądu do akt sprawy postępowań, w których wydane zostały akty własności ziemi nr [...],[...],[...],[...]. Starosta [...] odmówił uwzględnienia wniosku skarżącej z uwagi na brak interesu prawnego po jej stronie. Jego zdaniem skarżąca nie jest następcą prawnym B. J. z domu K. wpisanej jako właściciel w starych księgach gruntowych lwh, na które wydano w/w AWZ. SKO w [...] uznało - oczywiście zasadnie - że skarżąca jest następcą prawnym B. J. Potraktowało jednak wniosek skarżącej jako zamówienie o udostępnienie do wglądu zbiorów dokumentów stanowiących podstawę wpisu do bazy danych ewidencyjnych i rozpoznało go w oparciu o przepisy p.g.ik. Zdaniem SKO zastosowany do rozstrzygnięcia wniosku przepis art. 74 § 2 K.p.a. w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. nie ma zastosowania w sprawie, ponieważ dotyczy wglądu do akt postępowań prowadzonych przez wskazany w tych przepisach organ i reguluje kwestie dostępu stron tego postępowania do jego materiałów. Natomiast Starosta nie prowadził postępowań w sprawie uregulowania własności gospodarstw rolnych, a materiały tychże stanowią część zasobu geodezyjnego i dostęp do nich uregulowany jest przepisami rozporządzenia Ministra Cyfryzacji i Administracji z dnia 9 lipca 2014 r. w sprawie udostępniania materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, wydawania licencji oraz wzoru Dokumentu Obliczenia Opłaty (Dz.U. z 2014 r., poz. 917). Odmowa udostępnienia materiałów następuje decyzją, a organem odwoławczym jest Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Konieczne było zatem wg SKO uchylenie zaskarżonego postanowienia Starosty [...] i umorzenie postępowania, ponieważ brak podstaw do orzeczenia co do istoty sprawy w formie wglądu w akta uwłaszczeniowe w oparciu o przepisy K.p.a. lub przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Sąd nie podziela tego stanowiska. Rację ma skarżąca zarzucając kontrolowanemu postanowieniu naruszenie art. 74 § 2 K.p.a. i art. 3 § 1 K.p.a. Z pewnością, skarżącej nie chodziło o udostępnienie dokumentów, które z uwagi na to, że mogą być podstawą wpisu w ewidencji, powinny się znajdować w zasobach organu prowadzącego ewidencję i na zasadach wynikających z p.g.ik. być udostępniane. Wskazuje na to treść wniosku, a już bez wątpliwości zażalenie skarżącej, w którym powołuje ono art. 73 i art. 74 K.p.a. Żądanie dotyczyło fizycznego wglądu do akt administracyjnych i ewentualnie wykonania ich kopii, z powołaniem się na interes prawny wnioskodawcy jako następcy prawnego właściciela nieruchomości, którego te postępowania dotyczyły. Żądanie to objęte jest hipotezą art. 73 i art. 74 K.p.a. Z samego faktu, że akta uwłaszczeniowe prawdopodobnie są w posiadaniu Starosty, a wydane w nich akty własności ziemi czy też inne dokumenty stanowią część operatu ewidencyjnego, wchodzącego w skład powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego nie wynika, że dostęp do tych akt regulowany jest wyłącznie w trybie p.g.ik. Żądanie strony nie dotyczyło tylko udostępnienia dokumentów będących podstawą wpisu w ewidencji, ale całych akt, łącznie z dowodami prowadzonymi w tych sprawach, pismami procesowymi, dowodami doręczenia. Według art. 19 K.p.a. organy administracji obowiązane są przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Właściwość rzeczowa to zdolność do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw. Przesłanką zatem, która jest podstawowa dla ustalenia właściwości rzeczowej, jest przedmiot sprawy administracyjnej. Brak prawidłowego ustalenia przedmiotu sprawy wyłącza dokonanie właściwego ustalenia właściwości rzeczowej. Nieprawidłowe odczytanie wniosku strony i w efekcie ustalenia przedmiotu sprawy przez SKO przełożyło się na treść rozstrzygnięcia wydanego z naruszeniem art. 61 K.p.a. w zw. z art. 73 § 1 K.p.a. i art. 74 § 2 K.p.a. Słusznie skarżący podnosi także brak konsekwencji SKO w swoich wywodach. Z jednej strony kwalifikuje ono żądanie skarżącej jako wniosek o udostępnienie danych w trybie art. 24 p.g.ik., a z drugiej nie przekazuje sprawy organowi właściwemu do rozpoznania tego rodzaju wniosku (art. 65 K.p.a.), uchyla postanowienie organu I instancji i umarza postępowanie z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Ustalenie przedmiotu sprawy powoduje dla organów obowiązek wyjaśnienia z całą pewnością ich właściwości miejscowej i rzeczowej i rozpatrzenie wniosku zgodnie z jego treścią, ewentualnie przekazanie tegoż wniosku organowi właściwemu. SKO ustaliło przedmiot postępowania wnioskując nim wadliwie o braku właściwości Starosty do rozpoznania wniosku na podstawie art. 73 i art. 74 K.p.a. (nie prowadził on postępowań uwłaszczeniowych) oraz z faktu, że materiały z tych postępowań są częścią zasobu geodezyjnego, do którego dostęp limitowany jest przepisami p.g.ik. Niedopuszczalna jest więc taka wykładnia art. 73 i art. 74 K.p.a. dokonana, a sprowadzająca się do tezy, że rozpoznanie wniosku przez Starostę było niemożliwe, gdyż nie był on organem prowadzącym postępowanie uwłaszczeniowe w rozumieniu art. 73 K.p.a. Ustalenie braku właściwości rzeczowej po stronie Starosty powoduje konieczność przekazania podania organowi właściwemu, który będzie władny wypowiedzieć się merytorycznie co do jego treści, także co do interesu prawnego skarżącej w ramach art. 73 i art. 74 K.p.a. Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych, na podstawie której zostały wydane akty własności ziemi, w stosunku do których strona złożyła podanie na podstawie art. 73 K.p.a. została uchylona art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy "kodeks cywilny" oraz uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27, poz. 250 z późn. zm.) co spowodowało, że organy administracji publicznej utraciły właściwość do wydawania aktów własności ziemi, a w konsekwencji tego powstał brak w systemie prawa regulacji określających właściwość organów w tych sprawach. Co do zasady właściwym rzeczowo organem w tej sprawie jest Wójt Gminy, a nie Starosta (por. w tym zakresie słusznie Andrzej Tokarz, Akt własności ziemi i właściwość organu administracji publicznej w sprawie powstania błędów i omyłek w Administracja: teoria, dydaktyka, praktyka nr 2 (35, 112 – 133 z 2014 r.) i przytoczona tam argumentacja). Akcentowana w skardze kwestia, kto posiada fizycznie akta sprawy jest tylko technicznym zagadnieniem związanym z ewentualnym udostępnieniem akt organowi właściwemu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.