II SA/Rz 793/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021r. nr [...]. Przedmiotem skargi M.M. (dalej jako: "skarżący") jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "organ", "SKO", "Kolegium") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu. Wnioskiem z dnia 7 października 2020 r. skarżący zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] o przyznanie pomocy finansowej na miesiąc listopad 2020 r. z przeznaczeniem na zakup żywności dietetycznej na śniadania, podwieczorki i kolacje. Decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił skarżącemu przyznania prawa do wnioskowanej pomocy finansowej w formie zasiłku celowego, z powodu niespełnienia warunków ustawy o pomocy społecznej. Z uzasadnienia decyzji wynika, że dochód skarżącego przekracza wskazane w ustawie kryterium dochodowe, od którego uzależnione jest przyznanie wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie, zarzucając organowi nieprawidłowe wyliczenie jego dochodu. Skarżący nie zgadza się, aby do tego dochodu wliczona została renta, ze względu na wniesienie odwołania od decyzji ZUS z dnia [...] maja 2020 r., przyznającej mu prawo do tego świadczenia. Postanowieniem z dnia 5 stycznia 2021 r. SKO, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej: "k.p.a."), zawiesiło postępowanie w sprawie odwołania skarżącego od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na zakup żywności - do czasu zakończenia sprawy rozpoznawanej przed Sądem Okręgowym w [...], dotyczącej odwołania skarżącego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2020 r. Tym samym postanowieniem SKO w [...] zobowiązało skarżącego do niezwłocznego poinformowania organu o wydaniu prawomocnego wyroku we wskazanej sprawie. Uzasadniając powyższe SKO wskazało, iż kwestią kluczową, mającą wpływ na przyznanie świadczenia jest ustalenie dochodu skarżącego. Kolegium podało, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji, skarżący ma ustalone prawo do renty z tytułu niezdolności do pracy do 31 marca 2023 r. i świadczenie to organ uwzględnił przy rozpatrywaniu sprawy, wliczając je do dochodu skarżącego. Z takim obliczeniem dochodu skarżący się nie zgadza. Natomiast w piśmie z dnia 17 grudnia 2020 r. ZUS oddział w [...] – Inspektorat w [...] potwierdził, że w dniu [...] maja 2020 r. została wydana decyzja o ustaleniu prawa do renty dla skarżącego na wskazany wyżej okres. Decyzja ta jest nieprawomocna, ponieważ skarżący wniósł od niej odwołanie do Sądu Okręgowego w [...]. W ocenie SKO rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w [...], jakie zapadnie we wskazanej wyżej sprawie, będzie miało istotny wpływ na wynik sprawy dotyczącej przyznania zasiłku celowego, ponieważ rozstrzygnie prawo skarżącego do renty, która stanowi składnik dochodu. Z tego powodu organ odwoławczy zawiesił postępowanie do czasu rozstrzygnięcia wskazanego odwołania przez Sąd. W odpowiedzi na postanowienie, skarżący zwrócił się z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy, podnosząc szereg argumentów merytorycznych dotyczących braku środków do życia. Wyjaśnił ponadto, że zwraca świadczenie rentowe, gdyż przyznająca je decyzja ZUS z dnia [...] maja 2020 r., ze względu na złożone od niej odwołanie nie jest decyzją prawomocną. Na skutek rozpoznania wniosku skarżącego, Kolegium zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2021 r. w mocy. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przyznania pomocy społecznej uzależnione jest od ustalenia dochodu wnioskującego, a jego ustalenie jest możliwe dopiero po rozstrzygnięciu sprawy przez sąd. Zdaniem SKO organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiesił postępowanie. Do momentu rozpoznania sprawy przez Kolegium nie wystąpiły nowe okoliczności, które uprawniałyby organ do uchylenia wydanego wcześniej postanowienia z dnia 5 stycznia 2021 r. Z wydanym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący zwrócił uwagę na dwa dokumenty, które jego zdaniem potwierdzają, że powinien otrzymać wnioskowane wsparcie, a mianowicie: decyzja ZUS z dnia [...] maja 2020 r. oraz pismo ZUS z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...], stanowiące odpowiedź na zapytanie SKO w sprawie przyznanej renty, których kopie załączył do skargi. Skarżący podniósł, że wymieniona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, a z powodu wniesionego odwołania jest ona również nieprawomocna. Ponadto wskazał, iż zgodnie z art. 130 § 1 i 2 k.p.a., wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Skarżący wyjaśnił również, że zwracał przyznaną mu rentę, ponieważ ze względu na wniesione odwołanie, była mu ona przekazywana niezgodnie z prawem. Nadmienił również, że ZUS jako organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, ponieważ brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2020 r. Zaznaczył ponadto, że zgodnie z pouczeniem zawartym we wskazanej decyzji, rentę zmniejsza się z tytułu wypłaconych zasiłków z pomocy społecznej, a zatem przyznane wsparcie i tak zostałoby zwrócone. Skarżący podał, że jego sytuacja jest bardzo ciężka, od 11 miesięcy pozostaje bez środków do życia, w związku z czym zmuszony był do zapożyczania się wśród znajomych i rodziny. Od marca 2021 r. nie ma pieniędzy na wykupienie leków, opłacenie rachunków oraz zakupu żywności. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz o przyznanie mu wnioskowanej pomocy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2021 r. skarżący odniósł się do udzielonej przez SKO odpowiedzi na skargę, podnosząc, że całkowicie nie zgadza się z argumentacją organu. Podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz ponownie zwrócił się o wzięcie pod uwagę załączonych do skargi dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3) P.p.s.a. Po rozpoznaniu sprawy w wyżej przedstawionych aspektach Sąd stwierdził, że skargę należało uwzględnić, choć nie z przyczyn, które w niej zostały podniesione. Jak wynika z nadesłanych akt sprawy SKO zawiesiło postępowanie do czasu rozpoznania przez Sąd Okręgowy w [...] odwołania złożonego przez skarżącego od decyzji ZUS z dnia [...] maja 2020 r. o przyznaniu skarżącemu prawa do renty. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjmuje się, że o zależności z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligującej organ do zawieszenia postępowania przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. (tak WSA w Łodzi w wyroku z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 895/20 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2021 r. III SA/Łd 867/20). Zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2021 r. III SA/Łd 980/20). Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2021 r. III SA/Po 635/20). Kontrolowana sprawa dotyczy wniosku skarżącego z dnia 7 października 2020 r. o przyznanie zasiłku celowego na miesiąc listopad z przeznaczeniem na zakup żywności dietetycznej. Z przedstawionych akt wynika, że organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia ze względu na ustaloną wysokość dochodu skarżącego, przekraczającą kryterium dochodowe. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się skarżący, który we wniesionym odwołaniu podważał zaliczenie do dochodu świadczenia rentowego przyznanego na podstawie decyzji, od której się odwołał i co do którego wstrzymano wypłatę. Odwołując się do przepisów k.p.a., w tym art. 130 § 1 i 2 uważa on, że nie może przyjmować przyznanej renty, bo musiałby ją później zwrócić, jako że decyzja nie jest prawomocna. Jak wynika z wcześniejszych wywodów dla oceny zasadności zawieszenia postępowania konieczne jest przytoczenie podstawy materialnoprawnej kierowanego do organu żądania, a następnie jej analiza w kontekście zarówno prawnym, jak i faktycznym sprawy. Podstawę materialnoprawną przyznania zasiłku celowego stanowi art. 39 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W szczególności może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. (...). Z treści tego przepisu wynika, że świadczenie to przyznawane jest w sytuacjach nagłych. Świadczy o tym chociażby fakt, że jest przyznawane na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. W odróżnieniu od zasiłku stałego czy okresowego zasiłek celowy pozostawiony jest uznaniu administracyjnemu. Zatem sam fakt spełnienia przesłanek do jego przyznania nie jest równoznaczny z jego przyznaniem. Prawo do tego świadczenia konsumuje się wraz z jednorazowym przyznaniem do dyspozycji uprawnionego. Korzystanie z uznania administracyjnego przez organ pomocy społecznej badający sprawę zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej powinno się opierać przede wszystkim na ustaleniu, czy charakter potrzeby uzasadnia zakwalifikowanie jej jako bytowej, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi - czy analogiczna potrzeba była już w stosunku do zainteresowanego zaspokajana za pomocą środków publicznych. Jeżeli wystąpiło drugie z tych zdarzeń, organ pomocy społecznej jest uprawniony do odmowy przyznania zasiłku celowego, uzasadniając to brakiem cechy niezbędności zgłoszonej potrzeby. Przyznanie zasiłku celowego jest przy tym uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Na tle sprawy powstaje zatem pytanie czy złożenie odwołania od decyzji przyznającej świadczenie rentowe, a więc trwające postepowanie przed sądem powszechnym dotyczące legalności tej decyzji i wstrzymanie wypłaty tego świadczenia stanowią podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku celowego. Jak stanowi art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 10 i art. 8 ust. 3, dochód osoby samotnie gospodarującej, a więc prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, którego poziom uzasadnia przyznanie świadczeń z pomocy społecznej uzależnionych od poziomu dochodu, powinien wynosić nie więcej niż 701 zł. Kwota ta, stanowiąca kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, powinna spełniać ponadto dwa warunki: 1) powinna być uwzględniana w wymiarze miesięcznym i odpowiadać sumie przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku oraz 2) powinna uwzględniać w swojej wysokości wszystkie zsumowane przychody z wyłączeniem obciążeń wymienionych w art. 8 ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4. Odnośnie przysługującego skarżącemu prawa do renty organ ustalił, że skarżący dwukrotnie zwrócił otrzymaną należność na konto ZUS. W związku z brakiem możliwości wypłaty świadczenia z przyczyn niezależnych od organu rentowego, na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 53) wypłata świadczenia została wstrzymana od dnia 1 września 2020 r. Ponadto organ rentowy wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] maja 2020 r. nie jest prawomocna, gdyż skarżący wniósł od niej odwołanie do Sądu Okręgowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu sprawa, która zawisła przed Sądem Okręgowym w [...] nie stanowi prejudykat w sprawie o przyznanie zasiłku celowego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przeprowadzony wywiad środowiskowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia, a podnoszona w odwołaniu kwestia wysokości dochodu, dla ustalenia kryterium dochodowego powinna podlegać samodzielnej ocenie organu odwoławczego. Zgodnie z powołanym w piśmie ZUS -u art. 134 ust. 1 pkt 5 z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) wypłatę świadczeń wstrzymuje się, jeżeli świadczenia nie mogą być doręczone z przyczyn niezależnych od organu rentowego. W sytuacji wstrzymania wypłaty świadczenia na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych prawo do niego nie wygasa i mimo jego niezrealizowania nadal przysługuje uprawnionemu do dnia śmierci. Brak wniosku emeryta czy rencisty o wypłatę wstrzymanego świadczenia nie oznacza jednak, że niepobrana emerytura lub renta przepada. Niepobrane świadczenie nadal jest świadczeniem majątkowym uprawnionego. Jeżeli ubezpieczony odmówił dwukrotnie przyjęcia świadczenia emerytalnego, to wstrzymanie wypłaty świadczeń jest zgodne z art. 134 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych. Złożenie następnie wniosku o wznowienie wypłaty świadczenia powoduje, że świadczenie emerytalne może zostać wypłacone za okres nie dłuższy niż 3 lata poprzedzające bezpośrednio miesiąc, w którym taki wniosek złożono. (Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 6 lipca 2017 r. III AUa 49/17).Okoliczności te powinny były zostać ustalone i ocenione przez organ samodzielnie. Wypada też przypomnieć, że zgodnie z zgodnie z art. 180 § 1 k.p.a., w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych stosuje się przepisy kodeksu, chyba że przepisy dotyczące ubezpieczeń ustalają odmienne zasady postępowania w tych sprawach. Podobna regulacja została zamieszczona w art. 124 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stosownie natomiast do art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 423 z późn. zm.), od decyzji ZUS przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego. Ponadto jak stanowi art. 118 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, organ rentowy wydaje decyzję w sprawie prawa do świadczenia lub ustalenia jego wysokości po raz pierwszy w ciągu 30 dni od wyjaśnienia ostatniej okoliczności niezbędnej do wydania tej decyzji, z uwzględnieniem ust. 2 i 3 oraz art. 120. Natomiast w myśl ust. 2 wymienionego przepisu, jeżeli w wyniku decyzji zostało ustalone prawo do świadczenia oraz jego wysokość, organ rentowy dokonuje wypłaty świadczenia w terminie określonym w ust. 1. Zatem powołane ustawy wprowadzają częściowo samoistne regulacje dostosowane do specyfiki postępowań w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych, które wyłączają stosowanie niedających się z nimi pogodzić przepisów k.p.a. Z przytoczonych przepisów wynika, że w konkretnych okolicznościach faktycznych organ jest w stanie i powinien samodzielnie dokonać ustaleń co do wysokości dochodu skarżącego bez potrzeby oczekiwania na wynik sprawy, która toczy się przed Sądem Okręgowym w [...]. Dodatkowo stwierdzić należy, że zawieszenie postępowania w sprawie przyznania zasiłku celowego nie uwzględnia sensu tego świadczenia i mija się z jego celem, którym jest zabezpieczenie nagłej potrzeby bytowej. Uznaniowy zaś charakter tego świadczenia pozwala organowi na rozpoznanie wniosku w ramach przysługującego luzu decyzyjnego przy zachowaniu standardów procedury, w tym dokonanie właściwych ustaleń. Zaznaczyć jeszcze należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie były podstawy zawieszenia postępowania administracyjnego, które toczy się przed organem odwoławczym, a nie merytoryczna kontrola decyzji wydanej po rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego. Dlatego Sąd nie mógł się odnieść do większości zarzutów skargi. Mając na uwadze powyższe naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie z dnia [...] stycznia 2021 r.