II SA/Rz 795/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Śliwa /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. K. N. "O." S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zgłoszenia w sprawie zanieczyszczenia ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej P. K. N. "O." S.A. kwotę 455 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 15 lutego 2006 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., Nr SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 KPA oraz art. 12 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o wprowadzeniu ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania P. K. N. "O." Spółka Akcyjna od decyzji Starosty z dnia [...] maja 2005 r., Nr [...] orzekającej o odrzuceniu zgłoszenia PKN O. S.A. w sprawie zanieczyszczenia powierzchni ziemi - działki nr 2860 położonej w S. obręb P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W jej uzasadnieniu podano, że przedmiotowym aktem Starosta orzekł o odrzuceniu zgłoszenia P. K. N. O. S.A. w sprawie zanieczyszczenia powierzchni ziemi - działki nr 2860 położonej w S. obręb P.. Organ powołał się na opinię Departamentu Prawnego Ministerstwa Skarbu Państwa i stwierdził, że nie można uznać zgłoszenia PKN O. S.A. za skutecznie dokonane. Wnoszący jest następcą prawnym CPN S.A. i objął wszystkie prawa i obowiązki po CPN S.A. Organ pierwszej instancji uznał, iż zanieczyszczeń nie spowodował "inny podmiot", gdyż PKN O. S.A. jest następcą prawnym CPN S.A. W wyniku połączenia w dniu 19 maja 1999 r. C. P. N. CPN S.A. i M. Z. R. i P. P. S.A. na podstawie art. 463 pkt 1 i 464 § 1, § 2 i § 4 obowiązującego w tym czasie Kodeksu handlowego powstał P. K. N. O. S.A, która to firma 3.04.2000 r. została zmieniona na P. K. N. "O." S.A. Wskutek połączenia spółek na spółkę przejmującą przeszły w myśl art. 465 § 3 K.h. wszystkie prawa i obowiązki spółek przejętych. Oznacza to iż PKN O. S.A. stał się następcą prawnym CPN S.A. Od decyzji Starosty odwołanie złożył P. K. N. "O." S.A. zarzucając, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego (art.; 10 § 1, 7, 77 Kpa). W opinii Spółki na gruncie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska administracyjno-prawna odpowiedzialność sprawcy była niezbywalna, a więc nierozerwalnie związana z osobą sprawcy tj. C. P. N.. Ustawa ta nie przewidywała natomiast następstwa prawnego w zakresie odpowiedzialności administracyjnej sprawcy. Ponadto PKN O. S.A. wywodzi, że odpowiada za szkody w środowisku wyrządzone przez C. P. N. na podstawie przepisów prawa cywilnego, ale nie na podstawie przepisów o odpowiedzialności publicznoprawnej za rekultywację powierzchni ziemi. Zdaniem Spółki przepis art. 12 ust. 1 ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska... jest przepisem szczególnym w stosunku do innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska. Sukcesja uniwersalna, do jakiej dochodzi w wyniku połączenia się spółek nie obejmuje przejęcia w zakresie uprawnień i obowiązków publicznoprawnych, następującej z mocy prawa na podstawie nieobowiązującego już przepisu art. 465 § 3 K.h. Organ II instancji uznał, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia sprawy jest ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw- Zgodnie z jej art. 12 ust. 1, władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, był obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. Starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wywiódł, iż zanieczyszczenie powierzchni ziemi - działki nr 2860 położonej w S., obręb P. nie spowodował inny podmiot, lecz ten sam, czyli PKN O. S.A. będący następcą prawnym CPN S.A. Wskutek połączenia spółek, na spółkę przejmującą przeszły w myśl art. 465 § 3 Kodeksu handlowego wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Zgodnie z art. 463 Kodeksu handlowego z 27 czerwca 1934 r. (Dz. U. nr 57, poz. 502 z późn. zm.), na podstawie którego doszło do połączenia P. P. SA. i CPN S.A., połączenie spółek może być dokonane przez przeniesienie całego majątku spółki (przejętej) na inną (przejmującą) w zamian za akcje, które spółka przejmująca wydaje akcjonariuszom spółki przejętej oraz przez zawiązanie nowej spółki akcyjnej, na którą przechodzi majątek wszystkich łączących się spółek w zamian za akcje nowej spółki. Sukcesja uniwersalna, przewidziana w art. 463 i następnych art. Kodeksu handlowego, wywołuje, wbrew twierdzeniu zawartemu w odwołaniu, skutki w sferze praw i obowiązków publicznoprawnych. Przepis art. 465 § 3 Kh, będący normą rangi ustawowej, mówi o wstąpieniu przez spółkę przejmującą we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, to nie ma powodów do ograniczania jej zasięgu tylko do zakresu stosunków cywilnoprawnych. Zgodnie z art. 285 § 3 Kh (a obecnie art. 494 § 2 Kodeksu spółek handlowych) z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej, w tym również obowiązki o charakterze publicznoprawnym. Jest więc oczywiste, że nowopowstała spółka PKN O. SA przejęła również odpowiedzialność za szkody spowodowane w środowisku przez przejmowaną spółkę CPN. Zarzut naruszenia przepisów art. 10 § 1, art. 7 i 77 KPA pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem wskazane przez odwołującego się uchybienia proceduralne nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył P. K. N. "O." S.A. w P. i zarzucając jej naruszenie przepisu art. 12 ust 1 i 4 ustawy z 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw, przepisu art. 465 § 3 Rozporządzenia Prezydenta RP z 27 czerwca 1934 r. - Kodeks handlowy oraz niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu aktu podano, że art. 12 ust 1 wskazanej wyżej ustawy każe jedynie stwierdzić i wykazać, że zanieczyszczenie ziemi lub gleby które miało miejsce przed dniem wejścia jej w życie i zostało spowodowane przez inny podmiot. Wskazana przez skarżącego w zgłoszeniu z 30.06.2004 r. C. P. N. S.A. wykreślona z rejestru handlowego z dniem 7 września 1999 r. była "innym podmiotem" i nie jest tożsama z P. K. N. O. S.A. Przy takiej interpretacji przepisu art. 12 ust 1 nie należy stosować argumentacji o następstwie prawnym. Ponadto błędne jest stanowisko zgodnie z którym skarżący jako następca prawny pod tytułem ogólnym C. P. N. S.A. przejął również od tego podmiotu uprawnienia i obowiązki o charakterze administracyjnym. W doktrynie prawa administracyjnego nie budzi wątpliwości, że stosunki administracyjne są w zasadzie nieprzenoszalne i wygasają wraz ze śmiercią podmiotu. Od tej zasady dopuszcza; się wyjątki jedynie na mocy wyraźnych przepisów ustawowych. W przedmiotowej sprawie; brak jest wyraźnych przepisów ustawowych, na podstawie których mogło dojść do przejścia praw i obowiązków o charakterze administracyjnym na Skarżącego. Błędne rozstrzygnięcie organu II instancji jest efektem nieprawidłowej wykładni przepisu art. 465 § 3 k.h. Z przepisu tego wynikało, że z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Wbrew stanowisku organów obu instancji nie oznacza to jednak, że sukcesja uniwersalna dotyczyła także praw i obowiązków o charakterze administracyjnym. Połączenie spółek dokonane na podstawie przepisów obowiązującego ówcześnie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 27.06.1934 r. Kodeks handlowy nie spowodowało skutku przejścia na spółkę przejmującą obowiązków administra-cyjnoprawnych spoczywających na spółce przejmowanej. Zdaniem Skarżącego obowiązek rekultywacji (naprawienia szkody w środowisku), którego tryb regulują przepisy prawa administracyjnego nie został przeniesiony z CPN S.A. jako spółki przejmowanej (sprawcy szkody) na P. P. S.A. jako spółkę przejmującą i konsekwentnie nie spoczywa na utworzonym w wyniku połączenia P. K. N. O. S.A. Obciążenie PKN O. S.A. odpowiedzialnością za zanieczyszczenia wywołane przez CPN oraz jej poprzedników byłoby niezgodne nie tylko z obowiązującymi w dacie połączenia przepisami ustawowymi, ale także niezgodne z Konstytucją. Skarżący podtrzymał także swoje zarzuty w zakresie naruszenia zasad proceduralnych przez organ pierwszej instancji, w związku z niezawiadomieniem Skarżącego o wszczęciu postępowania oraz pozbawieniem go możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a także przez uproszczoną ocenę zebranego materiału dowodowego czym naruszył art. 77 kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz. 1269) przy czym sąd - z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed; sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) - nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli aktu administracyjnego we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje w obrocie prawnym ostać się nie mogą. Przepis art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 27.07.2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw według stanu na dzień wydania przedmiotowych decyzji przewidywał, że władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wyjściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. Do zgłoszenia należy załączyć wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne przekształcenie ukształtowania terenu oraz opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Starosta może odrzucić, w drodze decyzji, zgłoszenie w ciągu roku od jego dokonania, jeżeli nie są spełnione warunki ustawy. Organy przyjęły, że skoro w dniu 19.05.1999 r. doszło do połączenia C. P. N. CPN SA i M. Z. R. i P. P. SA i wyniku tego połączenia powstał P. K. N. "O." SA, zatem zanieczyszczenia przedmiotowych działek nie spowodował inny podmiot, bo na podstawie art. 465 § 3 kodeksu handlowego obowiązującego w dacie połączenia przeszły na przejmującą spółkę wszystkie prawa i obowiązki spółek przejętych, w tym również obowiązki o charakterze ądministracyjnoprawnym. PKN "O." S.A. twierdzi, że w nauce prawa przyjmuje się przeciwstawne stanowisko, które opiera się na założeniu, że akt administracyjny jest to władcze, jednostronne określenie praw i obowiązków zindywidualizowanego adresata, przeto w sferze prawa administracyjnego obowiązuje zakaz sukcesji publicznoprawnej dokonywanej na mocy woli podmiotów. Taka sukcesja jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy konkretny przepis prawa tak stanowi. Równocześnie skarżący wyraził pogląd, że art. 12 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do wszystkich innych zasad odpowiedzialności administracyjnej z zakresu ochrony środowiska i ratio legis tego przepisu polega na zwolnieniu od odpowiedzialności za szkody wywołane przez inne osoby. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że art. 12 ustawy z dnia 27.07.2001 r, jest; przepisem szczególnym, zatem z tej racji nie może być interpretowany w sposób rozszerzający i tym samym kwestia wynikająca z art. 465 § 3 k.h., czy z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje również w prawa i obowiązki admini-stracyjnoprawne spółki przejętej nie ma istotnego znaczenia prawnego. Art. 12 ustawy z 27.04.2001 r. wiąże się z art. 102 ustawy z 27.04.2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 267 z późn. zm.), a jego wyjątkowy charakter polega na tym, że stwarza dla władającego w dniu 1.10.2001 r. powierzchnią ziemi możliwość zwolnienia się od odpowiedzialności administracyjnej określonej w art. 102 ust. 1-3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jeżeli wykaże, że zanieczyszczenie powstało przed w/w datą i zostało spowodowane przez inny podmiot. Za takim charakterem tego przepisu przemawia dodatkowo zamieszczenie tego przepisu w ustawie wprowadzającej. Art. 12 ustawy z dnia 27.04.2p01 r. nie określa pojęcia władającego, zatem pojęcie to należy określać na podstawie art. 3 pkt 44 - Prawa ochrony środowiska. Wedle tego przepisu za władającego powierzchnią ziemi rozumie właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Takim podmiotem może być użytkownik wieczysty gruntu, trwały zarządca nieruchomości, użytkownicy, dzierżawcy. W myśl art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27.04.2001 r. władający może korzystać z dobrodziejstwa tego przepisu i zwolnić się od obowiązku rekultywacji jeżeli: dokona zgłoszenia przed 30.06.2004 r., wykaże, że był władającym zanieczyszczonego gruntu w dniu 1.10.2001 r., do zgłoszenia dołączy wyniki badań potwierdzających, że sprawcą zanieczyszczenia był inny podmiot. Orzekające organy nie badały tych przesłanek bowiem uznały, że skoro PKN "O." S.A. nie jest innym podmiotem, zatem z tego powodu odrzuciły zgłoszenia. Przy ponownym rozpatrywaniu spraw, organy zbadają przesłanki z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z 27.04.2001 r. i w zależności od tego ustalą czy zgłoszenia zanieczyszczeń działek są skuteczne. Zgodnie z oceną prawną Sądu przyjmą, że powołany przepis ma również zastosowanie do spółki przejmującej. Skoro przyczyna odrzucenia zgłoszeń nie była zgodna z prawem Sąd na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c, art. 135, 152 i 200 ppsa orzekł, jak w sentencji.