II SA/Rz 795/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Anna Lechowska NSA Ryszard Bryk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 lutego 2009 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zwalniającej ze służby celnej -skargę oddala- II SA/Rz 795/08 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2008r. [...] Dyrektor Izby Celnej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. W. od decyzji z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w trybie art. 154 § 1 kpa decyzji ostatecznej z dnia [...] kwietnia 2006r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. dotyczącej zwolnienia J. W. ze Służby Celnej organ postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej Dyrektor Izby Celnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Prokuratura Okręgowa w R. Wydział Przestępczości Zorganizowanej poinformowała pismem z dnia 3 kwietnia 2006r. Dyrektora Izby Celnej o przedstawieniu J.W. zarzutu z art. 258 § 1 kk, art. 228 § 3 kk w zw. z art. 65 § 1 kk. Wobec w. w. został zastosowany środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej zwolnił J. W. ze służby na podstawie obowiązującego wówczas art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służby Celnej. W dniu 24 kwietnia 2006r. doręczono decyzję i z tym dniem nastąpiło zwolnienie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy w wyniku wniesionego wniosku Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Została ona doręczona w dniu 27 czerwca 2006r. i z tym dniem stała się ostateczna. Nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. . Następnie J. W. w dniu 18 czerwca 2008r. wniósł o uchylenie w trybie art. 154 § 1 kpa decyzji na mocy której zwolniono go ze służby. Wskazał, że ustawą z dnia 18 marca 2008r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 53, poz. 311) uchylony został art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, na mocy którego został zwolniony. Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] odmówił uchylenia wskazanej powyżej decyzji. J. W. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jego zdaniem decyzja zwalniająca go ze służby nie ma podstawy prawnej i wniósł o jej uchylenie. Powołał się na niezgodność z konstytucją art. 25 ust. 1 pkt 8b cyt. ustawy, a w szczególności z art. 65 ust. 1 i art. 30 konstytucji. Jego zdaniem została naruszona zasada równości wszystkich obywateli przez to, ze funkcjonariusze celni w stosunku do których wszczęto postępowanie karne później zostali jedynie zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...].10.2008 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu odnosząc się do zarzutów nierównego traktowania funkcjonariuszy celnych, przeciwko którym wszczęto postępowania karne wskazał, że w każdej sprawie zostały podjęte wyłącznie działania zmierzające do wypełnienia dyspozycji zawartych w obowiązujących przepisach prawa. Przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 18 marca 2008r. funkcjonariusze, którym przedstawiono zarzuty a nie zastosowano wobec nich tymczasowego aresztowania zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych, natomiast po wejściu w życie noweli do ustawy o Służbie Celnej stosuje się tylko zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych niezależnie od zastosowanych środków zapobiegawczych- art. 23 ust. 3. Organ II instancji powołał się na wyrok z dnia 13 lutego 2007r. sygn. akt K 46/05 w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in. o zgodności art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej z art. 60, art. 65 ust. 1 w zw. z art. 30 i art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z ustawy z dnia 18 marca 2008r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej wynika, że nie ma podstaw prawnych umożliwiających uchylenie w trybie art. 154 § 1 kpa decyzji ostatecznych wydanych w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza celnego tymczasowo aresztowanego. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18.03.2008r. funkcjonariusza celnego na jego wniosek przywraca się do służby w wypadku umorzenia postępowania karnego lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, jeżeli zwolnienie nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a lub pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, zaś art. 3 ustawy nowelizującej stanowi, że znajduje ona zastosowanie do stanów faktycznych mających miejsce po dniu jej wejścia w życie czyli po 28.03.2008r. - z wyjątkiem art. 2 ust. 1 ustawy, który dotyczy postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed tym dniem. Organ odwoławczy wyjaśnił, że uchylony art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej nie może być podstawą do uchylenia czy też zmiany decyzji w sprawie zwolnienia ze służby J. W., bo postępowanie w tej sprawie zostało zakończone jeszcze przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 18.03.2008 r. Art. 154 § 1 kpa nie może mieć zastosowania do tzw. decyzji związanych co wynika z orzecznictwa sądowego. Decyzje tego typu zapadają gdy przepisy prawa będące podstawą rozstrzygnięcia nie zezwalają na żaden luz interpretacyjny, nie ma w nich luk ani pojęć nieostrych będących podstawą dowolnej oceny organu przy interpretacji tych przepisów- A. Wiktorowska, Postępowanie administracyjne - ogólne, podatkowe i egzekucyjne C.H.Beck Warszawa, s. 137). Taki charakter ma przepis art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy zgodnie z którym funkcjonariusza celnego należało zwolnić ze służby w wypadku jego tymczasowego aresztowania. Przepis ten został skonstruowany w sposób bezwzględnie obowiązujący i obligatoryjny co w konsekwencji nie pozostawiało możliwości podjęcia przez Dyrektora Izby Celnej innej decyzji niż decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza celnego w przypadku zaistnienia przesłanek w nim określonych. W rozpoznawanej sprawie ze zgromadzonego materiału wynika, że wobec J. W. został zastosowany środek zapobiegawczy i zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 8b wiązało się to ze zwolnieniem go ze służby. Wpływ na taką decyzję nie mogły mieć żadne inne okoliczności np. to czy przyznał się on do winy oraz czy faktycznie popełnił zarzucane czyny. Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł w imieniu skarżącego jego pełnomocnik adw. M. Z. i domagał się jej uchylenia, a także przywrócenia skarżącego do pełnienia obowiązków w Służbie Celnej, ewentualnie przywrócenia skarżącego do pełnienia obowiązków w Służbie Celnej i zawieszeniu w ich wykonywaniu. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania od organu administracji na rzecz skarżącego według norm prawem przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 6 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, podczas gdy art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 18.03.2008r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej uchylił ww. przepis i tym samym decyzje w przedmiotowej sprawie wywołują skutki prawne, a pozbawione są mocy prawnej i winny zostać uchylone. W uzasadnieniu skargi wskazał, że z uwagi na wprowadzone zmiany ustawą z dnia 18 marca 2008r. decyzje wydane w przedmiocie zwolnienia ze służby J. W. są pozbawione podstawy prawnej i tym samym konieczne jest jej ponowne rozpatrzenie. Myślą przewodnią nowelizacji było uchylenie zbyt restrykcyjnego uregulowania w porównaniu z innymi służbami mundurowymi. Za pozbawieniem mocy prawnej tych przepisów przemawiał też fakt, że postępowanie karne często wszczynane jest jedynie w oparciu o pomówienie funkcjonariusza celnego o czyn zabroniony. Postępowania te toczą się wiele lat i znaczny procent postępowań kończy się wydaniem wyroku uniewinniającego. Obligatoryjne zwolnienie ze służby osoby korzystające z pełni praw publicznych prowadzi do naruszenia prawa do wykonywania zawodu, zawiesza gwarancję stosunku pracy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Granice orzekania wyznacza natomiast art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednocześnie uprawnienia kontrolne sądu z mocy art. 135 P.p.s.a. obejmują inne akty podjęte w granicach danej sprawy, jeżeli ich usunięcie z obrotu prawnego jest niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Wobec tego, w razie stwierdzenia i to niezależnie od poniesionych w skardze zarzutów, że zaskarżony akt a także akt poprzedzający, dotknięte są naruszeniami prawa materialnego lub procesowego, o jakich mowa w art. 145 § 1 P.p.s.a., sąd ma obowiązek skargę uwzględnić i wyeliminować z obrotu prawnego. Rozpoznając sprawę w tak wyznaczonych granicach stwierdzić należy, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja nie naruszają prawa. Poza sporem w rozpoznawanej sprawie pozostaje to, że Prokuratura Okręgowa w R. Wydział do Spraw Przestępczości Zorganizowanej pismem z dnia 3 kwietnia 2006r. poinformowała Dyrektora Izby Celnej o tym, że został przedstawiony zarzut J. W. popełnienia czynów art. 258 § 1 kk, art. 228 § 3 kk w zw. z art. 12 kk w zw. z art. 65 § 1 kk, a postanowieniem Sądu Rejonowego w R. został zastosowany wobec niego środek zapobiegawczy w postaci tymczasowego aresztowania na okres trzech miesięcy tj. do dnia 30 czerwca 2006r. W związku z tym Dyrektor Izby Celnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2006r. nr [...] zwolnił J. W. ze służby w Izbie Celnej – Urzędu Celnego w P. na podstawie obowiązującego wówczas art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641). Decyzja ta w wyniku wniesionego odwołania została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...]. W dniu 18 czerwca 2008r. J. W. wniósł o uchylenie w trybie art. 154 § 1 kpa decyzji w przedmiocie zwolnienia go ze służby. Wskazał, że art. 25 ust. 1 pkt 8b na podstawie którego go zwolniono został uchylony ustawą z dnia 18 marca 2008r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 53, poz. 311). Decyzją z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej odmówił uchylenia decyzji w trybie art. 154 kpa. Następnie w wyniku wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor Izby Celnej decyzją z [...] października 2008r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] października 2008r. została wydana w wyniku wniosku J. W. o uchylenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa, a więc w jednym z tzw. nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 154 § 1 kpa decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast § 2 tego artykułu stanowi, że w przypadkach wymienionych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 154 kpa jest dopuszczalna tylko wtedy; gdy obowiązują przepisy prawne na podstawie, których została wydana. "Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej"- por. wyrok NSA z dnia 27.09.2002r. sygn. akt III SA 330/01, OSP 2004/9/11. Art. 25 ust. 1 pkt 8a ustawy z dnia 24 lipca 1999r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004r. Nr 156, poz. 1641) stanowił, że funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku wniesienia aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, zgodnie zaś z pkt 8b tego artykułu, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby w wypadku tymczasowego aresztowania. Ustawą z dnia 18 marca 2008r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 53, poz. 311) art. 25 ust. 1 pkt 8 a i 8 b zostały uchylone, przeto w dacie złożenia przez skarżącego wniosku o wszczęcie postępowania w trybie art. 154 k.p.a. (18 czerwca 2008) nie obowiązywały przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji, która miała być weryfikowana. Organ zatem prawidłowo odmówił uchylenia decyzji na mocy art. 154 kpa ponieważ tego trybu nie mógł zastosować z uwagi na zmianę stanu prawnego. Po drugie w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że art. 154 § 1 k.p.a. może być stosowany tylko do decyzji uznaniowych, kiedy to organ przy określonym stanie faktycznym ma prawo wyboru jednego z dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięcia /por. wyroki NSA z dnia 4.10.1999 r., IV SA 1459/97 – LEX nr 47884 oraz z dnia 4.10.1999 r., IV SA 1434/97 – LEX nr 48678/. Powołany przepis nie ma zastosowania do decyzji związanych. Decyzję związaną wydaje się wtedy, gdy obowiązująca norma prawna w dacie jej wydania wiąże organ w przypadku zaistnienia stanu faktycznego, z którym ta norma wiąże skutki prawne /por. L. Żukowski – Kodeks postępowania administracyjnego, Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1998 r. str. 118/. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2005 r., sygn. akt OSK 1667/04 – LEX nr 171686 i wyraźnie podkreślił, że art. 154 § 1 k.p.a. nie może odnosić się do decyzji związanych, gdyż dochodziłoby do kolizji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja ostateczna Dyrektora Izby Celnej z dnia [...].04.2006 r., zwalniająca skarżącego ze Służby Celnej była wydana na podstawie obowiązującego wówczas art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej. Przepis ten stanowił, że funkcjonariusza celnego zwalnia się ze Służby w przypadku: tymczasowego aresztowania. Niesporna jest kwestia, że taki środek zapobiegawczy Sąd Rejonowy w R. zastosował wobec skarżącego. W takiej sytuacji faktycznej, organ celny związany był unormowaniem zawartym w art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej, czyli zobligowany był do zwolnienia skarżącego ze Służby Celnej, nie miał innej możliwości prawnej. Oznacza to, że decyzja z dnia [...].04.2006 r. była decyzją związaną, zatem nie ma do niej zastosowania art. 154 § 1 k.p.a. Trzeci argument przemawiający za niezasadnością skargi wynika z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18.03.2008 r. o zmianie ustawy o Służbie Celnej /Dz. U. nr 53, 311/, który brzmi następująco: "Funkcjonariusza celnego, na jego wniosek, przywraca się do służby w wypadku umorzenia postępowania lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, jeżeli zwolnienie ze służby nastąpiło na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a lub 8b ustawy wymienionej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym". Jest to przepis międzyczasowy, który reguluje sytuację prawną funkcjonariuszy celnych zwolnionych ze służby na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy o Służbie Celnej. Powołany przepis nie przewiduje uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie uchylonych przepisów, lecz w sytuacjach w nim przewidzianych, obliguje organ celny do przywrócenia funkcjonariusza do Służby z zachowaniem ciągłości stosunku służbowego i uprawnieniami z tym związanymi. W dacie wydania zaskarżonej decyzji postępowanie karne wobec skarżącego nie zostało zakończone /por. pismo Sądu Okręgowego w P. z dnia 18.09.2008 r., sygn. akt [...] k. 61 akt adm./. W takiej sytuacji powołany przepis nie mógł być stosowany. Przedstawione argumenty zostały również wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd in merito, nie dopatrzył się także naruszenia przez organ przepisów procesowych. Z tych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił. Zarzuty podniesione w skardze są chybione. Zarzut naruszenia art. 2, 30 i 65 ust. 1 Konstytucji RP /zasady sprawiedliwości społecznej, godności, wolności i praw człowieka oraz prawa wykonywania zawodu/ jest w tym przypadku sprzeczny ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 19.10.2004 r., sygn. akt K 1/2004 /OTK ZU 2004/9A, poz. 93/ stwierdził, że art. 25 ust. 1 pkt 8b ustawy o Służbie Celnej jest zgodny z art. 32 oraz nie jest niezgodny z art. 42 ust. 3 w związku z art. 2 Konstytucji RP, zaś w wyroku z dnia 13.02.2007 r. sygn. akt K 46/2005 /OTK ZU 2007/2, poz. 10/, stwierdził że art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy o Służbie Celnej jest zgodny z art. 60, art. 65 ust. 1 w zw. z art. 30 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz nie jest niezgodny z art. 67 Konstytucji RP, jak również z art. 113 Konwencji o ochronie praw i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4.11.1950 r. /Dz. U. z 1993 r., Nr 61, poz. 284, ze zm./. Z przedstawionych względów nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. /zasada praworządności/, bowiem zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie Dyrektor Izby Celnej działał zgodnie z prawem. Okoliczność, że po wejściu w życie noweli z dnia 18.03.2008 r. w stosunku do innych funkcjonariuszy nie stosowano już zwolnienia ze służby, nie świadczy o nierównym traktowaniu funkcjonariuszy, bowiem przed wejściem w życie tej noweli obowiązywał inny stan prawny, a po wtóre art. 2 ust. 2 noweli stwarza gwarancję, że w przypadku umorzenia postępowania lub uniewinnienia prawomocnym wyrokiem sądu, organ celny na wniosek funkcjonariusza zwolnionego ze Służby przywróci go do Służby.