II SA/Rz 795/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju - postanawia – I. odrzucić skargę; II. zwrócić skarżącej A. A. kwotę 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PPIS" lub "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia [...] kwietnia2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wymierzył A. A.(dalej: "skarżącej") karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju. Organ I instancji podał, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.), z dniem 20 marca 220 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii. Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 566 z późn. zm.), w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu. W ocenie organu I instancji, zakaz ten dotyczył zatem również wszelkich prywatnych spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, które nie są niezbędne, a w czasie stanu epidemii mogły sprzyjać rozwojowi epidemii. Z informacji uzyskanych od Policji wynikało, że skarżąca nie zastosowała się do ww. zakazu, gdyż w dniu 5 kwietnia 2020 r., w [...] w mieszkaniu przy ul. [...] [...], brała udział w spotkaniu towarzyskim, w którym uczestniczyły łącznie 6 osób, niebędących jej osobami bliskimi i z którymi wspólnie nie zamieszkiwała. PPIS podniósł, że przekazaną informację uznał za wiarygodną i wystarczającą do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 1 i art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845). Mając zaś na uwadze określone art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) – dalej: "K.p.a." okoliczności mające wpływ na ustalenie wysokości kary pieniężnej, organ za zasadne uznał wymierzenie kary w najniższej ustawowo dopuszczalnej wysokości – 10 000 zł. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając wymierzenie kary pieniężnej w oparciu o przepisy ustawy, która nie zakazywała zgromadzeń, spotkań czy też imprez, a zatem brak było podstawy prawnej do wymierzenia kary. Wprowadzenie zakazu zgromadzeń na podstawie rozporządzenia narusza bowiem gwarantowaną konstytucyjnie zasadę zakazu ograniczania wolności i swobód obywatelskich w dodrze innych aktów prawnych innych niż ustawa. Niezależnie od powyższego odwołująca podniosła, że została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postepowaniu, a samo naruszenie – abstrahując do niekonstytucyjności rozwiązań legislacyjnych – uznać należało za naruszenie znikomej wagi w rozumieniu art. 189f § 1 K.p.a. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego . Podzielając w całości stanowisko organu I instancji PWIS podał, że kluczowym dowodem w sprawie jest notatka urzędowa Policji, z której jednoznacznie wynika, że skarżąca uczestniczyła w spotkaniu towarzyskim, połączonym z piciem alkoholu. W tym stanie rzeczy, nałożenie na skarżącą kary pieniężnej uznać należało za zasadne. Skarżąca stworzyła bowiem istotne i realne ryzyko dla innych osób narażonych na zakażenie, natomiast sama kara ma pełnić także funkcję prewencyjną. Ocena zarzutów odwołania związanych z niekonstytucyjnością wprowadzonych przepisów prawa pozostaje zaś poza kompetencjami organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. A. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. art. 10 § 1 K.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącej przed wydaniem decyzji zarówno organu I jak i II instancji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz braku zawiadomienia przez organ o możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, co spowodowało niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu; II. art. 10 § 2 K.p.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie w stanie faktycznym sprawy i odejście od ogólnej reguły wyrażonej w art. 10 § 1 K.p.a., podczas gdy nie wystąpiły przesłanki z art. 10 § 2 K.p.a. do odstąpienia od zasady zapewnienia czynnego udziału strony w toczącym się postępowaniu; III. art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 360) w zw. z art. 7 i art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji RP poprzez wydanie decyzji opartej wyłącznie na notatce policyjnej, który to dokument został uzyskany bez podstawy prawnej, a więc nie jest dowodem w rozumieniu tego przepisu; IV. art. 81 K.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych wskazanych w notatce policyjnej będącej podstawą wydania decyzji nakładającej karę pieniężną, pomimo uniemożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do treści tego dowodu ani nawet zapoznania się z jego treścią przed wydaniem decyzji; V. art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniedbanie obowiązku zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, a także obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; VI. art. 189f § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy i wymierzenie stronie kary pieniężnej w sytuacji, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa; VII. art. 189d pkt 7 K.p.a. poprzez brak zastosowania i w efekcie wymierzenie kary administracyjnej bez uwzględnienia warunków osobistych strony, w sytuacji gdy wysokość kary nie odpowiada właściwościom osobistym skarżącej stanowiąc równowartość jej 6-miesięcznego wynagrodzenia, które to wynagrodzenie stanowi jedyne źródło dochodu skarżącej; VIII. § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z w zw. z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez oparcie decyzji na treści rozporządzeń, które są nieuzgadnialne w procesie wykładni z normami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem: – ograniczenia wolności obywatelskiej poprzez wprowadzenie "zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju" zostały wprowadzone w rozporządzeniach pomimo braku wprowadzenia jednego ze stanów nadzwyczajnych, – co w konsekwencji uprawnia do przyjęcia, iż przedmiotowy zakaz jest niezgodny z treścią art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem jest on nieproporcjonalny w stanie "zwyczajnym", a dodatkowo ów zakaz nie został wprowadzony w ustawie tylko w rozporządzeniach, – co w dalszej kolejności prowadzi do tego, iż wskazane rozporządzenia są nieuzgadnialne w procesie wykładni z normą wywodzoną z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji co uzasadnia pominięcie przedmiotowych przepisów Rozporządzeń w procesie stosowania prawa. IX. § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 10 kwietnia 2020 r. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 16 maja 2020 r. w zw. z art. 46b pkt 1 w zw. z art. 46a w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 48a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 41 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 57 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na podstawie przywołanych regulacji, które naruszają istotę wolności zgromadzeń, w sytuacji gdy normy konstytucyjne nie dają ku temu podstawy; X. § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 31 marca 2020 r. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 10 kwietnia 2020 r. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 16 maja 2020 r. w zw. z art. 41 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 57 Konstytucji RP poprzez oparcie decyzji na treści rozporządzeń, które wykraczają poza delegację ustawową określoną w art. 46 ust. 4 pkt 4 w zw. z art. 46a w zw. z art. 46b ustawy zakażeniowej, albowiem ustawa zakażeniowa daje wyłącznie podstawę do ustanowienia w drodze Rozporządzenia zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności a nie uprawnia do ustanowienia zakazu uczestnictwa w zgromadzeniach, co uprawnia do pominięcia treści powyżej przywołanych przepisów Rozporządzeń RM przy orzekaniu w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga podlega odrzuceniu jako przedwczesna. Decyzja organu II instancji została doręczona skarżącej w dniu 26 maja 2020 r. do rąk własnych. Doręczenie to jest nieskuteczne. Po doręczeniu skarżącej decyzji organu I instancji w dniu 21 kwietnia 2020 r., odwołanie w dniu 5 maja 2020 r. (k. 44) złożył jej pełnomocnik adwokat M. H. składając do akt dwa pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo A. A. dla radcy prawnego J.D. z dnia 24 kwietnia 2020 r. upoważniające ją do reprezentowania strony w sprawie aktualnie toczącej się przed PPIS, znak sprawy: [...], w tym do reprezentacji i złożenia odwołania do organu II instancji, jak również skargi do WSA i reprezentacji przed Sądem. Drugie pełnomocnictwo substytucyjne radcy prawnego J. D., dla mecenasa M. H. z dnia 5 maja 2020 r. obejmowało upoważnienie do reprezentowania A. A. w sprawie toczącej się aktualnie przed PPIS, znak [...]. Adnotacja u dołu pełnomocnictwa wskazywała, że pełnomocnik jest uprawniony do reprezentowania mocodawcy przed właściwymi organami administracji publicznej i WSA. Sąd nie podziela stanowiska organu, że pełnomocnictwo główne w sprawie obejmowało reprezentowanie A. A. przez radcę prawnego J. D. tylko do złożenia odwołania do organu II instancji nie zaś do reprezentowania przed organem II instancji. Dlatego też pełnomocnictwo substytucyjne udzielone przez radcę prawnego J. D. adwokatowi M. H. i nie mogło obejmować postępowania przed organem II instancji, tym samym niewłaściwym było zarzucenie organowi II instancji niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi A. A.. Sąd nie podziela tego stanowiska. Zdaniem Sądu treść pełnomocnictwa dla radcy prawnego J. D., a w szczególności akapit "do reprezentacji i złożenia odwołania do organu II instancji" w kontekście wcześniejszego akapitu upoważniającego do reprezentacji przed organem I instancji przesądza o zakresie umocowania pełnomocnika. Zdaniem Sądu skarżąca umocowała skutecznie radcę prawnego J. D. do reprezentowania jej przed organem II instancji, co wobec treści pełnomocnictwa substytucyjnego oznacza takie samo umocowanie dla adwokata M. H. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. w razie ustanowienie pełnomocnika przez stronę pisma w sprawie doręcza się do jego rąk. Kluczowym zagadnieniem w sprawie jest więc ocena dopuszczalności rozpoznania skargi od decyzji doręczonej stronie z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. Na gruncie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie można przyjąć, że decyzja organu II instancji doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Koncepcja "wejścia decyzji do obrotu prawnego" nie jest związana z prawidłowym, tj. zgodnym z przepisami prawa, doręczeniem decyzji, lecz z dokonaniem czynności doręczenia polegającej na uzewnętrznieniu woli organu wobec podmiotu usytuowanego poza organem administracji i to niekoniecznie nawet wobec jej adresata. Wydanie decyzji i jej doręczenie powoduje związanie organu decyzją określone w art. 110 k.p.a. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, z pominięciem niektórych stron, bądź ich pełnomocników. Wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona jedynie stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia. W bogatym orzecznictwie sądowoadministracyjnym odnoszącym się do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. akcentuje się gwarancyjny charakter przepisów dotyczących doręczeń. Wskazuje się, że ich celem jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organów. W sytuacji jednak, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 kwietnia 2008 r. w sprawie II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009 r. w sprawie II GSK 887/08, z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie II GSK 463/08 dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl). Celem normy zawartej w art. 40 § 2 k.p.a. nakazującej doręczenie decyzji pełnomocnikowi, wówczas gdy został on ustanowiony, jest zwolnienie strony z obowiązku osobistego prowadzenia sprawy. Ocena skutków pominięcia pełnomocnika w sprawie w każdym przypadku zależy natomiast od okoliczności danej sprawy, długotrwałości pominięcia i etapu postępowania, w którym doszło do takiego naruszenia. W niniejszej sprawie takie negatywne skutki nastąpiły. Skarga została wniesiona z 1 – dniowym opóźnieniem. Z jej treści wynika, że wg pełnomocnika doręczona została ona skarżącej 29 maja 2020 r. Sąd uznał, że kwestia daty przekazania decyzji pełnomocnikowi przez stronę jest bez znaczenia. Sekwencja wydarzeń polegająca na doręczeniu stronie decyzji organu II instancji w dniu 26 maja 2020 r., mylnym przekonaniu pełnomocnika o doręczeniu jej stronie w dniu 29 maja 2020 r. i jednodniowym opóźnieniu w złożeniu skargi (liczonym od 26 maja 2020 r.) czynią zasadną konkluzję Sądu, iż w tym konkretnym przypadku naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. przez organ wywołało negatywne skutki dla strony w postaci uchybienia terminu do wniesienia skargi. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że doręczenie decyzji stronie 26 maja 2020 r. nie było skuteczne w rozumieniu art. 109 § 1 k.p.a., decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego w rozumieniu art. 110 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r., II GSK 4055/16). Wniesienie skargi, przed doręczeniem skarżącemu decyzji podlegającej zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie rodzi skutków prawnych (por. np. postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., I OZ 949/12 i z dnia 22 maja 2012 r., I OSK 973/12, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga przedwczesna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., stosownie do którego sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie, zatem przepis ten wymaga aby skarga została "wniesiona" w określonym terminie, tzn. "od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie". Tymczasem w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona przed skutecznym doręczeniem decyzji, a więc z naruszeniem terminu wynikającego z art. 53 § 1 P.p.s.a. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zwrócił skarżącej cały uiszczony wpis od odrzuconej skargi. Rzeczą organu II instancji będzie doręczenie zaskarżonej decyzji do rąk pełnomocnika skarżącej.