II SA/Rz 799/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 17 października 2007 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu uporządkowania działki -skargę oddala- II SA/Rz 799/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...], Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...]r., Nr [...] nakazującej uporządkowanie działki nr 2621 położonej w [...] w terminie do dnia 31.03.2006 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 17 pkt 1, art. 7, art. 77, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach /Dz. U. Nr 62, poz. 628, ze zm./. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył, że pismem z dnia 14.11.2005 r., Wójt Gminy zawiadomił J.Ł. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nakazania usunięcia odpadów komunalnych z działki nr 2621 w[...]. Kolejnym pismem, noszącym datę 16.11.2005 r., organ ten zawiadomił J.Ł. o zakończeniu postępowania wyjaśniającego i równocześnie pouczył go o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz o możliwości zgłoszenia ewentualnych żądań: Decyzją z dnia [...]r., organ I instancji na podstawie art. 34 ust. 2 ustawy o odpadach nakazał uporządkowanie działki nr 2621 w [...] przez wywiezienie na wysypisko śmieci komunalnych odpady komunalne pozostałe po rozbiórce obiektu budowlanego, natomiast odpady z grupy niebezpiecznych /płyty eternitowe/ nakazał przekazać za potwierdzeniem przekazania odpadów, firmie zajmującej się wywozem i utylizacją odpadów niebezpiecznych. Termin wykonania nałożonego obowiązku ustalił do 31.03.2006 r. W uzasadnieniu decyzji Wójt Gminy wyjaśnił, że po dokonanej zastępczo rozbiórce budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego, działka nr 2621 nie została uporządkowana, a decyzja z [...]r., Nr [...] nie została wykonana. Dwukrotnie wystawiono upomnienie i nałożono na zobowiązanego grzywnę w wysokości 1000 zł. W odwołaniu J.Ł. podniósł, że wyrządzono mu krzywdę, przez rok odbierano mu połowę wynagrodzenia, żyje jak pustelnik "bez światła". Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że zaskarżona odwołaniem decyzja Wójta Gminy dotknięta jest wadami, których nie można naprawić w postępowaniu odwoławczym. W aktach sprawy nie ma dowodu doręczenia J.Ł. zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a to nasuwa podejrzenie, czy zawiadomienie to zostało wymienionemu doręczone. Dwa dni po wszczęciu postępowania, przesłano stronie zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, podczas gdy akta sprawy nie zawierają żadnego materiału dowodowego, ani też żadnych innych dokumentów zgromadzonych w sprawie przez organ pierwszej instancji. Brak jest również dowodu, że takie zawiadomienie doręczono stronie. Poza tym zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zarówno co do podstawy prawnej, rozstrzygnięcia jak i uzasadnienia. Podstawa prawna decyzja organu I instancji jest wadliwa. Przepis art. 34 ust. 2 ustawy o odpadach nie daje legitymacji do wydawania rozstrzygnięć, a jedynie stanowi, że decyzja nakazująca usunięcie odpadów jest wydawana z urzędu. Brak jest także podstawy do ustalania terminu usunięcia odpadów, skoro przepis art. 34 w/w nie daje takiego przyzwolenia. Rozstrzygnięcie decyzji powinno być tak sformułowane, aby nie było wątpliwości na kogo został nałożony określony decyzją obowiązek. Tymczasem rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji nie wskazuje adresata nałożonego obowiązku. W osnowie decyzji nakazującej usunięcie odpadów winna być ponadto sprecyzowana ilość i rodzaj odpadów, które mają być usunięte. Nie wskazanie bowiem rodzaju i ilości odpadów, co stwarzać może trudności w wykonaniu decyzji, dobrowolnym lub w drodze egzekucji administracyjnej. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Wójta Gminy została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak również z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 34 ustawy o odpadach. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie za pośrednictwem organu odwoławczego, nazwanej zażaleniem, skarżący J.Ł. nie wskazał jaka decyzja jest przedmiotem jego skargi, nie określił również naruszenia prawa. Ograniczył się do stwierdzenia, że Wójt Gminy chce go dalej karać, a skarżący jest biedny i bezradny, podupadł na zdrowiu, żyje na odludziu bez światła elektrycznego. Wójt Gminy obiecał mu pomoc, ale teraz obrócił się w drugą stronę. W dniu 30.10.2006 r. doręczono skarżącemu wezwanie sądowe o uzupełnienie skargi przez wskazanie daty i numeru zaskarżonej decyzji i organu, który ją wydał, a w szczególności przez podanie, czy przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r., Nr[...], czy decyzja Wójta Gminy z dnia [...]r., Nr [...] nakazującą uporządkowanie działki nr 2621 w[...] /k. 14 i 15 akt sądowych/. Odpowiadając na to wezwanie skarżący w piśmie z dnia 4.11.2006 r. /k. 16 akt sądowych/ wyjaśnił, że skargę wniósł za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uiścił wymaganą opłatę od skargi i dodał, że jeżeli to mało "to proszę zwrócić się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego". Na rozprawie sądowej /21.03.2007 r./ skarżący nie odpowiedział jednoznacznie na pytanie Sądu, czy popiera skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]r. i dodał, że to Sąd powinien ustalić, czy jego skarga jest zasadna i ta wypowiedź skarżącego pośrednio przemawiała za popieraniem skargi na w/w decyzję. Niezdecydowanie skarżącego będące skutkiem jego niezaradności sprawiło, iż Sąd stosownie do art. 6 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./ pouczył skarżącego o możliwości ubiegania się o udzielenie mu pomocy prawnej w zakresie ustanowienia adwokata. Skarżący złożył stosowny wniosek i postanowieniem z dnia 29.06.2007 r. Sąd przyznał wymienionemu prawo pomocy w postaci zwolnienia od kosztów sądowych i ustanowienia dlań adwokata. Na rozprawie sądowej w dniu 17.10.2007 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach pomocy prawnej po konsultacji ze skarżącym oświadczył, iż w imieniu skarżącego popiera skargę. Odpowiadając na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje rozstrzygnięcie i argumenty wyłożone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja prawa nie narusza, zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd rozważał możliwość odrzucenia skargi z powodu nieuzupełnienia braku formalnego skargi, tj. nie określenia mimo wezwania Sądu naruszenia prawa lub interesu prawnego skarżącego /art. 57 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm./, ale z powodu niezaradności skarżącego skierował sprawę na rozprawę i ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz oświadczenie pełnomocnika skarżącego, iż popiera skargę zdecydował się na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Tym samym zapewniono skarżącemu konstytucyjne prawo do sądu /art. 45 ust. 1 Konstytucji RP/. Jeśli chodzi o meritum sprawy, to na początku należy nawiązać do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm./ i art. 134 § 1 p.p.s.a., z których wynika, że wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem i jest to kontrola zupełna, bo sąd nie jest związany granicami skargi, czyli ma obowiązek brać pod uwagę naruszenia prawa w procesie wydawania decyzji, o jakich nie wspomniano w skardze. Zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Wedle tego przepisu, organ odwoławczy jest upoważniony do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, a także wtedy, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości i uniemożliwiają organowi odwoławczemu na uzupełnienie postępowania dowodowego, w zakresie określonym przez art. 136 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie wykazało, że wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie mogły być uzupełnione w postępowaniu odwoławczym, zatem niezbędne było wydanie decyzji kasacyjnej o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przede wszystkim Wójt Gminy w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Decyzja przezeń wydana z dnia [...]r., Nr [...] nie wskazuje w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu strony postępowania /adresata decyzji/. Osnowa tej decyzji brzmi następująco: "Nakazuję Panu Uporządkowanie działki nr 2621 w m-ci [...]. Pozostałe po rozbiórce odpady komunalne należy wywieść na wysypisko śmieci komunalnych, natomiast odpady z grupy niebezpiecznych: płyty eternitowe przekazać za potwierdzeniem przekazania odpadów firmie zajmującej się wywozem i utylizacją odpadów niebezpiecznych. Termin wykonania – do 31 marca 2006 r.". Nazwisko skarżącego wymieniono dopiero w rubryce "Otrzymują". Z art. 107 § 1 k.p.a. wyraźnie wynika, że decyzja powinna m. innymi zawierać oznaczenie strony lub stron. Z art. 34 ustawy z dnia 27.04.2001 r. o odpadach /Dz. U. Nr 62, poz. 628, z późn. zm./, nie wynika, że w decyzji nakazującej posiadaczowi usunięcie odpadów zakreśla się termin wykonania nakazu, a mimo tego organ I instancji taki termin zamieścił w rozstrzygnięciu. Przedstawione wady są wadami rażącymi. Uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. Dla przykładu w uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia [...]r. znak: [...] "nakazano Panu" usunięcie odpadów komunalnych po rozbiórce, z terminem wykonania do 15 grudnia 2004 r. Nie wiadomo, czy powołana decyzja jest w obrocie prawnym, a jeżeli tak, to czy decyzja z dnia [...]r. nie została wydana z naruszeniem zasady trwałości decyzji /art. 16 § 1 k.p.a./. W aktach administracyjnych organu I instancji znajduje się notatka służbowa z dnia 11.04.2006 r., z której wynika, że rozbiórka budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce 2621 w [...] została wykonana z zastosowaniem środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego i wobec tego nasuwa się pytanie, czy zlecenie wykonania zastępczego obejmowało uporządkowanie działki. Na to pytanie organ I instancji nie odpowiedział. Wszystko to sprawia, że organ odwoławczy zgodnie z prawem zastosował art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja organu I instancji z takimi wadami nie mogła pozostać w obrocie prawnym. Z podanych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.