II SA/Rz 799/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. P. kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Z-ca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie po rozpatrzeniu wniosku D. P. o przyznanie pomocy na pokrycie strat powstałych w wyniku powodzi przyznał jej zasiłek celowy na pokrycie kosztów remontu budynku mieszkalnego położonego w T. przy ul. S. w wysokości 15 066 zł., jako różnicę pomiędzy kwotą wynikającą z kosztorysu, tj. 35 066 zł. a kwotą pierwotnie przyznaną i wypłaconą w łącznej wysokości 20 000 zł. Decyzją tą D. P. została jednocześnie zobowiązana do przedłożenia faktur lub innych dowodów zakupu materiałów budowlanych w terminie do 30 września 2011 r. oraz zwrotu niewykorzystanych środków w w/w terminie na konto bankowe lub do kasy MOPR. Odwołanie od tej decyzji wniosła D. P. działająca przez pełnomocnika (męża) – radcę prawnego M. P. zarzucając m.in. jej wydanie w zakresie dotyczącym nałożenia obowiązku przedłożenia faktur lub innych dowodów zakupu materiałów budowlanych, ustalenia terminu w jakim strona została zobowiązana do ich przedłożenia i nałożenia obowiązku zwrotu niewykorzystanego w terminie świadczenia bez podstawy prawnej i z naruszeniem zasady praworządności. Rozpatrujące odwołanie SKO postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) postanowiło z urzędu zawiesić postępowanie administracyjne w sprawie z uwagi na zaskarżenie przez D. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie decyzji tegoż Kolegium z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] i z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...]. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wskazało, że dla prawidłowego rozpatrzenia wniesionego odwołania istotne znaczenie będzie miał wynik powyższego postępowania sądowego, który może wpłynąć na zasadniczy problem kontrolowanej sprawy, tj. ustalenie podstawy prawnej do nałożenia na stronę korzystającą z pomocy społecznej na usuwanie skutków powodzi zobowiązania przedłożenia faktur lub innych dowodów zakupu materiałów budowlanych, ustalenia terminu w jakim strona została zobowiązana do ich przedłożenia oraz nałożenia obowiązku zwrotu niewykorzystanego w terminie świadczenia. /I. w/w decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. SKO w wyniku skargi D. P. na decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] zmieniającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. Nr [...] w zakresie II raty zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku/lokalu mieszkalnego w T. przy ul. S., uwzględniło skargę w całości, uchylając własną decyzję oraz decyzję Prezydenta w części objętej jej pkt 3 i przekazało organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia (punkt ten określał maksymalny termin rozliczenia II raty zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu mieszkania i zobowiązywał stronę do przedłożenia faktur i innych dowodów na zakup materiałów budowlanych w terminie do 2 miesięcy od wydania decyzji, pod rygorem zwrotu udzielonego świadczenia, jako pobranego nienależnie, II. w/w decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. SKO w wyniku skargi D. P. na decyzję Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...] zmieniającą decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...] o zmianie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] przyznającej I ratę zasiłku celowego na pokrycie kosztów remontu budynku/lokalu mieszkalnego w T. przy ul. S. w kwocie 7 000 zł, uwzględniło skargę w całości, uchylając własną decyzję oraz decyzję Prezydenta z dnia [...] listopada 2010 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzje SKO z dnia [...] i [...] lutego 2011 r. zostały uchylone przez WSA w Rzeszowie wyrokami z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 377/11 i 376/11 (są one prawomocne od dnia 11 października 2011 r.). Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie kwestii zawieszenia z urzędu postępowania, objętej postanowieniem SKO z dnia [...] maja 2011 r. wystąpił pełnomocnik skarżącej zarzucając jego wydanie z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż w jego ocenie nie wystąpiły określone w tym przepisie przesłanki. Na tej podstawie wniósł o uchylenie tego postanowienia. Po rozpatrzeniu tego wniosku, SKO postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 § 1, art. 127 § 3 i art. 144 Kpa utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. W jego uzasadnieniu wskazało, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 Kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Takim zagadnieniem zarówno w wypadku postępowania sądowego ze skarg na decyzję SKO z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...] i z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...], jak również z odwołania od decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] jest nałożenie na D. P. obowiązku zawartego w pkt 3 tej decyzji, stąd istotne znaczenie w zakresie rozpatrywanej sprawy ma rezultat orzeczenia sądowego. Zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez WSA w Rzeszowie w odniesieniu do złożonych przez skarżącą skarg jest zatem obligatoryjne, a orzeczenie sądu w istotny sposób wpływa na rozstrzygnięcie odwołania strony. Postanowienie SKO z dnia [...] czerwca 2011 r. w drodze skargi wniesionej do WSA w Rzeszowie zakwestionowała D. P., reprezentowana przez M. P. Zarzuciła mu naruszenie art. 97 §1 pkt 4 Kpa polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania, wydanego mimo niewystąpienia określonych w tym przepisie przesłanek umożliwiających zawieszenie postępowania. Na tej podstawie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. Powołując się na zasadę legalizmu i praworządności zapisaną w art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 Kpa wskazało, że gmina (ośrodek pomocy społecznej) ma obowiązek przestrzegania zasad wydatkowania środków otrzymanych z budżetu państwa, czemu służy uprawnienie do nałożenia na osobę korzystającą z zasiłków celowych na usuwanie skutków powodzi w 2010 r. zobowiązania do przedłożenia dowodów potwierdzających zakup materiałów budowlanych, ustalenia terminu do ich przedłożenia przez osobę zobowiązaną oraz nałożenia obowiązku zwrotu niewykorzystanego w terminie świadczenia z pomocy społecznej. Ponieważ pogląd ten ma być przedmiotem oceny przez sąd, w sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym, dla którego należało zawiesić postępowanie sądowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określono przepisami między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 p.p.s.a. Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organ przyjmując je za własne czyniąc je podstawą dalszych rozważań. W przedmiotowej sprawie skarga dotyczy ustalenia prawidłowości w sprawie istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. według którego "organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd". Sprawa dotyczy przyznania zasiłku celowego na remont domu zniszczonego powodzią w 2010 r. Organ przyznał wcześniejszą decyzję pomoc w kwocie 20 tys. zł nakładając obowiązek rozliczenia się w określonym czasie z jej wydatkowania. To zakwestionował skarżący wnosząc skargę do Sądu. Skarga na tą decyzję została uwzględniona w trybie autokontroli. Takie rozstrzygnięcie zaskarżono ponownie do Sądu, który uchylił decyzję wydaną w trybie autokontroli, uznając, iż uwzględnienie skargi nie spełnia wymogów z art. 54 p.p.s.a. Rozpoznając ponowny wniosek o przyznanie pomocy organ przyznał pomoc zastrzegając obowiązek jej rozliczenia w określonym terminie. Po złożeniu odwołania organ wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. a w uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie sądu w sprawie decyzji wydanej w trybie autokontroli ma tu znaczenie prejudycjalne i zasadnym było zawieszenie postępowania administracyjnego na tej podstawie. W przypadku gdy w postępowaniu administracyjnym powstaje zagadnienie wstępne organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie administracyjne. Kwestią wymagającą wyjaśnienia jest pojęcie "zagadnienia wstępnego". Pod tym pojęciem rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, jest uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne". Zawieszenie postępowania z urzędu uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, a to: 1. postępowanie administracyjne jest w toku, 2. rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3. zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Analizując drugą przesłankę uzasadniającą zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania (patrz wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1993 r. II SA 1678/92 ONSA 1994 Nr 2 poz. 55). Chodzi tu o sytuację gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed innym organem lub sądem. W przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie przed sądem w którym poddano kontroli prawidłowość decyzji wydanej w trybie autokontroli, tutaj granice sprawy stanowi rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 54 p.p.s.a. W naszym zaś postępowaniu skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie organu, w którym przyznano pomoc, nakładając jednocześnie obowiązek rozliczenia się z przyznanej pomocy w określonym terminie. Trudno dopatrzeć się związku przyczynowego uzasadniającego przyjęcie istnienia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.