II SA/Rz 80/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Maria Piórkowska /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. W. i F. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania spływu wód I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego F. G. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 80/13 Uzasadnienie Przedmiotem skargi J. W. oraz F. G. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] którą zobowiązano Gminę [...] – właściciela działki nr 718 (droga gminna), do wykonania wzdłuż działki nr 718 w P. (droga gminna) szczelnego rowu od północnej strony działki nr 721, równolegle do granicy, wykonania przepustu przez drogę gminną, wykonania rowu na działce nr 721 własności J. S., do istniejącego cieku wodnego oznaczonego nr wp 489 (pkt 1), zobowiązano J. S. do umożliwienia Gminie [...] wykonania rowu na jego działce oraz włączenia rury PCV odwadniającej budynek mieszkalny do wykonanego rowu (pkt 2). W pkt 3 określono, że budowę rowu należy wykonać w terminie do 31 marca 2012 r. W pkt 4 odmówiono uwzględnienia żądania J. W. w części dotyczącej naruszenia stosunków wodnych przez J. S. na działce nr 707. W podstawie prawnej decyzji Kolegium powołało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r., poz. 145). Z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 16 czerwca 2010 r., uzupełnionym pismem z dnia 5 grudnia 2011 r. J. S. zwrócił się o uregulowanie spływu wody z drogi gminnej na działkę nr 721, będącej jego własnością. Wnioskodawca podał, że nowa nawierzchnia drogi gminnej (działka nr 718) powoduje szkodliwy spływ wód deszczowych na jego działkę (nr 721), położoną poniżej drogi. Istniejący na jego działce rów, zapewnia częściowo odprowadzanie wody, jednak jest bez ujścia. Podczas deszczu woda niszczy działkę oraz drogę dojazdową do budynków. Natomiast w piśmie z dnia 5 grudnia 2011 r. F. G. (właściciel działki nr 720) nie wyraził zgody na "sprowadzanie wód na jego działkę". W dniu 15 listopada 2011 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna połączona z oględzinami nieruchomości. W jej toku J. W. stwierdził, że przed budową nowej drogi, od lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku istniała stara melioracja zapewniająca prawidłowe odprowadzanie wód deszczowych. Obecnie grunt jego działki (nr 722) osuwa się, przez wody opadowe. J. S. stwierdził że niedawna budowa nowej nawierzchni drogi pozbawionej rowów spowodowała wlewanie się wód deszczowych z wyżej położonej drogi na jego działkę nr 721. Potoki wody deszczowej dostające się na drogę zasilane są m.in. z położonej wyżej działki nr 709 należącej do J. W., istniejącym wzdłuż jej granicy rowem. Z tych względów jego działka ulega zalewaniu od czasu ułożenia nowej nawierzchni drogi pozbawionej rowów. F. G. potwierdził, że problemu ze spływem wód nie było przed wybudowaniem drogi. Przyznał to również J. S. stwierdzając, że wody uchodziły naturalnym spływem do potoku. Przedstawiciel Gminy [...] zaproponował odwodnienie drogi przez posesję J. S. rurą PCV i następnie do cieku wodnego. W trakcie oględzin stwierdzono, że działka nr 707 jest pastwiskiem nachylonym w kierunku działki nr 709, użytkowanej rolniczo, aktualnie zaoranej. Widoczna jest na niej bruzda przy granicy z działką nr 707. Z niej woda przedostaje się silnym strumieniem podczas deszczu na drogę, a następnie na działki nr 721 i 722. W tak ustalonym stanie faktycznym Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] zobowiązał Gminę [...] do wykonania wzdłuż jej działki nr 718 w P. (droga gminna) szczelnego rowu od strony północnej działki nr 721, wykonania przepustu przez drogę gminną, wykonania rowu na działce nr 721 należącej do J. S., do istniejącego cieku wodnego oznaczonego numerem wp 489, a także zobowiązał J. S. do umożliwienia Gminie [...] wykonania rowu na jego działce i włączenia rury PCV odwadniającej budynek mieszkalny do wykonanego rowu - w terminie do 31 marca 2012 r., a nadto odmówił uwzględnienia żądania J. W. w części dotyczącej naruszenia stosunków wodnych przez J. S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na drodze gminnej w P. (działka nr 718), Gmina [...] wykonała roboty budowlane polegające na podwyższeniu terenu i utwardzeniu nawierzchni masą bitumiczną. Inwestycja nie przewidywała rowu odwaniającego. Roboty te wywołały zmianę stosunków wodnych na działkach sąsiednich nr 721 należącej do J. S. oraz nr 722 własności J. W. Intensywne opady deszczu powodują, że nowa nawierzchnia drogi gminnej kieruje wody na obydwie położone niżej działki. W następstwie tego powstają szkody u właścicieli działek sąsiadujących z drogą w postaci zalewania posesji oraz budynków (mieszkalnych i gospodarczych), pękają fundamenty oraz ściany nośne budynków. Nie jest możliwe przywrócenie stanu wód do poprzedniego i z tej przyczyny należało zobowiązać Gminę [...] do wykonania urządzenia odwadniającego w postaci rowu odwadniającego. Organ podał, że równocześnie nie zaistniały przesłanki do wydania nakazu względem J. S. (właściciela działki nr 707), czego domagał się J. W. (właściciel działki nr 709). Na działce J. S. nie stwierdzono jakichkolwiek prac, które mogłyby doprowadzić do zarzucanej zmiany stosunków wodnych. Działka nr 707 od wielu lat jest użytkowana rolniczo (jako pastwisko). Z powyższą decyzją tą nie zgodzili się J. W. oraz F. G. składając odwołanie. J. W. zakwestionował fakt wykonywania prac odwadniających przez Gminę na prywatnej działce J. S. W jego ocenie decyzja powinna precyzować w jakiej odległości od granicy działek ma przebiegać rów, w postaci załącznika graficznego. Wskazał, że J. S. cały czas użytkuje działkę nr 707 wykonując prace rolnicze. Poprzez zaoranie działki spowodował spływ wody w kierunku jego działki. Zaznaczył, że budowa drogi gminnej "ze spadem" bardziej pogorszyła jego sytuację wywołaną gromadzącą się wodą deszczową, powodując pęknięcia budynków. Prace odwaniające powinien wykonać "J. S. pod nadzorem Gminy [...]". Natomiast F. G. w swoim odwołaniu zawnioskował o zmianę decyzji, zmianę lokalizacji planowanego rowu, “uregulowanie nieścisłości z jego działką nr 706" oraz przedstawienie szczegółowej mapy planowanych robót. Zakwestionował twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji jakoby z jego działki nr 706 woda spływała na działki sąsiednie. To prace polowe wykonywane przez J. S. na działce nr 707 powodują, że woda spływa na jego działkę nr 706. Odwołujacy podał, że decyzja powinna zawierać mapę z rysunkiem obrazującym przyszły rów i przepust. Woda na działce nr 721 gromadziła się także przed wykonaniem nowej nawierzchni drogi gminnej. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że stan faktyczny sprawy został ustalony kompletnie i nie budzi wątpliwości. Powołujac się na art. 29 ust. 3 Prawa wodnego podało, że warunkiem wydania nakazu uregulowania stosunków wodnych, jest kumulatywne wystąpienie: 1) zmiany stosunków wodnych na gruncie jednej nieruchomości; 2) wywołanie szkody na sąsiedniej nieruchomości oraz 3) związek przyczynowy polegający na wywołaniu szkód przez zachowanie się właściciela zmieniającego stosunki wodne na swojej nieruchomości. W ocenie Kolegium wszystkie te przesłanki w kumulatywny sposób wystąpiły ale tylko pomiędzy nieruchomościami oznaczonymi jako działki gruntu: nr 718 (droga gminna należącą do Gminy [...]) oraz nr 721 (własności J. S.) i nr 722 (własności J. W.). Podało, że w związku z przebudową drogi gminnej graniczącej z działką nr 721 i 722, wyposażono ją w nawierzchnię bitumiczną, która odmiennie aniżeli przed tą zmianą, okazała się niedostateczna aby chłonąć lub wyhamowywać wodę deszczową, zwłaszcza podczas obfitych opadów atmosferycznych. Za wiarygodne Kolegium uznało twierdzenia stron, że przed przebudową drogi problemów takich nie było, gdyż istniejąca wcześniej struktura gleby (w tym stary system studzienek melioracyjnych z lat siedemdziesiątych XX wieku) okazywał się dostateczny do zatamowania strug wody spływających w naturalny sposób z nieruchomości ulokowanych dziś po przeciwnej stronie drogi, w postaci obecnych działek nr 707 i 709. Zaistniał zatem związek przyczynowy pomiędzy działaniami Gminy [...], która wybudowała drogę nie zapewniając rowu odprowadzającego wodę z pasa drogowego. Nawierzchnię wykonano z pozbawionej właściwości chłonących wodę lub spowalniających jej spływ masy bitumicznej. Kolegium wskazało, że bezsporne jest także, że na nieruchomościach położonych poniżej drogi, wody opadowe wywołują realne szkody. Potwierdziły to oględziny oraz zgromadzony materiał dowodowy w postaci fotografii. Działki nr 721 i 722 są regularnie zalewane; potok wody deszczowej porywa materiał skalny z drogi dojazdowej do budynków na działce nr 721, żłobiąc widoczne rynny (fotografie dołączone do pisma J. S. z dnia 5 grudnia 2011 r.) i końcowo dostaje się do zabudowań gospodarczych zagrażając zwierzętom hodowlanym (oświadczenie J. S. z dnia 16 czerwca 2010 r.). Podobnie na nieruchomości J. W. powstają szkody w postaci zastoisk prowadzących do osunięć ziemi i pękania budynków (z tej racji przyznano mu odszkodowanie - pismo Towarzystwa Ubezpieczeń [...] z dnia 29 lipca 2010 r., nr [...] oraz fotografie załączone do odwołania). Z akt sprawy wynika również, że J. W. podjął czynności przed organem nadzoru budowlanego w związku z ryzykiem zagrożenia budowlanego wywołanego przez wspomniany spadek wód. Z powyższych przyczyn, jako trafne Kolegium uznało zobowiązanie Gminy [...] do wykonania prac wymienionych w pkt 1 sentencji zaskarżonej decyzji. Sam adresat nakazu nie kwestionuje obowiązku jego wykonania. Za niecelowe Kolegium uznało przywrócenie stanu poprzedniego, gdyż wiązałoby się z degradacją drogi gminnej, stanowiącej dobro publiczne. Wykonanie przez Gminę [...] rowu biegnącego wzdłuż granicy działek 718 i 721, przechwytującego wody spływające na działki nr 721 i 722 z wyżej położonych nieruchomości (w tym działek nr 707 i 709) za pomocą przepustu biegnącego przez drogę i skierowanie ich zgodnie z naturalnym spadkiem terenu do cieku wodnego (wp 489) kolejną częścią rowu przez działkę nr 721, jest w realiach sprawy, rozwiązaniem optymalnym. Odnosząc się do zarzutów odwołujących Kolegium podało, że wbrew obawom F. G., wykonanie obowiązku przez Gminę [...] nie spowoduje skierowania wód opadowych z drogi na działkę nr 720 (działka ta nie została objęta rozstrzygnięciem pkt 1 zaskarżonej decyzji). Żaden z dowodów przeprowadzonych w postępowaniu nie wykazał by pomiędzy nieruchomościami położonymi powyżej drogi (głównie obejmującymi działkę nr 707) a działkami położonymi niżej (718 i 723) zmieniono stosunki wodne. Skoro w tym wypadku wykluczono podstawową przesłankę wymaganą przez art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, polegającą na zmianie stanu wody wywołanej działaniem właściciela (J. S.), brak było podstaw do wydania nakazu zgodnego z żądaniem odwołującego się J. W. Sami odwołujący przyznali, że znajdujące się wyżej nieruchomości niebędące drogą były i są do dziś użytkowane rolniczo. SKO podało również, że nie zasługują na uwzględnienie argumenty dotyczące zbyt małej określoności nakazu. Treść pkt 1 sentencji decyzji I instancji jednoznacznie określa przebieg projektowanego rowu, wskazuje na jakich ma mieścić się nieruchomościach i w jakim kierunku prowadzić ma wody opadowe. Spełniona została funkcja decyzji regulującej naruszone stosunki wodne, o jakich mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Brak jest podstaw do ilustrowania przebiegu rowu na załączniku graficznym do decyzji, jak również do zmiany rozstrzygnięcia poprzez obciążenie pracami J. S. (czego żądał J. W.). Przepis art. 29 ust. 3 Prawa wodnego wymaga nałożenia nakazu na tego właściciela, który dopuścił się zmian stosunków wywołując tym samym szkody na gruncie należącym do sąsiada. W okolicznościach sprawy jest nim Gmina [...]. Kolegium nie zgodziło się z twierdzeniem F. G., że woda została skierowana na jego działkę nr 720. Zgodnie z nakazem Burmistrza, woda będzie w przyszłości przedostawać się z drogi nr 718 przez działkę nr 721 do strumienia wp 489, a więc znajdzie ujście przed granicą działki F. G. (nr 720). Za nietrafne oceniło stwierdzenie odwołującego, że zarówno przed jak i po budowie drogi woda spływała w stronę działek nr 720 i 721, nie dając podstaw do wydania nakazu. Kolegium wskazało, że przyczyną wydania nakazu nie był kierunek spływu wód opadowych, bo ten od zawsze był następstwem spadku terenu, od położonych najwyżej działek nr 707 i 709, przez obecną działkę nr 718, aż do aktualnych działek nr 720-723, sięgających doliny potoku wp 489. Przyczyną tą było drastyczne zwiększenie natężenia spływającej wody, która wskutek budowy drogi bez drenażu, przybrała postać szybko spływających podczas deszczu strug, zagrażających mieniu znajdującemu się na działkach nr 721 i 722. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli J. W. i F. G. J. W. podtrzymał argumentację podniesioną w odwołaniu i dotychczasowe stanowisko w sprawie. Raz jeszcze podkreślił, że to działania J. S. (prace polowe) doprowadziły do naruszenia stosunków wodnych. Jego zdaniem decyzja winna zawierać załącznik graficzny wskazujący w jakiej odległości od granicy działek ma przebiegać rów. Nie wyraził zgody by Gmina [...] wykonywała prace na prywatnej działce J. S. Na poparcie swych twierdzeń skarżący przedstawił dokumentację fotograficzną. Natomiast F. G., nie precyzując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji podał, że nie jest prawdą by w odwołaniu wyraził zgodę na budowę rowu przy granicy z jego działką nr 720 i nie kwestionował potrzeby budowy rowu na działce nr 721. Wskazał, że wbrew twierdzeniom J. S., działka nr 722 nie jest jego własnością. Nadto z działki nr 707 i 709 woda nigdy nie spływała na jego nieruchomość tj. działkę nr 720, co zostało stwierdzone w decyzji. Z działek tych woda spływa na działki nr 721 i 722. Zawnioskował o przedstawienie szkicu obrazującego odległość w jakiej będzie wybudowany rów melioracyjny od jego działki i w jakiej szerokości. W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył co następuje; Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Z 2012 r., poz. 270/ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skargi są zasadne. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne /tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm./. Przepis ten stanowi, że właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich /pkt 1/, a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie /pkt.2/. Ustęp 2 tego przepisu zaś stanowi, że na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Natomiast przepis art. 29 ust.3 powołanej wyżej ustawy stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 czerwca 2007 r. III CZP 39/07 przyjął, że jakkolwiek dochodzenie przez właściciela gruntu dotkniętego szkodliwym wpływem zmiany stanu wody stanowi, co do zasady roszczenie o ochronę własności dochodzoną przed sądem powszechnym, niemniej jednak, wyjątkiem od tej zasady jest roszczenie o przywrócenie stanu poprzedniego i o wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom na podstawie przywołanego wyżej art. 29 ust.3 ustawy - Prawo wodne /OSNC 2008/7- 8/85/. Skoro więc art. 29 ust. 2 Prawa wodnego przewidując administracyjny tryb postępowania ustanawia wyjątek od zasady, to z tego względu przepis ten musi być interpretowany ściśle, a tym samym niedopuszczalna jest jego interpretacja rozszerzająca. Oznacza to więc, że ma on zastosowanie w razie szkodliwego wpływu zmiany stanu wody, w wyniku bezprawnego działania właściciela gruntu sąsiedniego, zaś przywrócenie stanu zgodnego z prawem może polegać na przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Mając na uwadze powyższe uregulowanie podnieść należy, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem J. W. z dnia 19 kwietnia 2010 r. o podjęcie przez organ działania w sprawie bezprawnego i powodującego szkody odprowadzania przez J. S. wód na posesję wnioskodawcy. Tak złożony przez wnioskodawcę wniosek wyznaczał zatem w sposób jasny przedmiot postępowania, do respektowania którego organ jest zobligowany na podstawie art. 1 § t pkt 1 i 2 k.p.a. Oznacza to więc, że w świetle tak sformułowanego wniosku wszczynającego postępowanie, organ jest zobowiązaniowy do przeprowadzenia postępowania w oparciu o przepis art. 29 Prawa wodnego, uwzględniając specyfikę tego postępowania i zakres, a sprowadzający się do ustalenia przesłanek określonych tym przepisem. Jedynie bowiem ustalenie związku przyczynowego między bezprawną zmianą stanu wody na gruncie a szkodami, które z tego tytułu wystąpiły daje podstawę wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Jak to bowiem Sąd Najwyższy w przywołanej wyżej uchwale z dnia 27 czerwca 2007 r. wyeksponował, ochrona przewidziana art. 29 Prawa wodnego jako roszczenie negatoryjne mieści się w ramach roszczeń o ochronę własności przekazanych na podstawie art. 2 § 3 k.p.c. do postępowania administracyjnego. Skoro zatem roszczenie negatoryjne będąc roszczeniem o przywrócenie stanu zgodnego z prawem i zaniechanie naruszeń przybiera inną postać to nie może być prowadzone w trybie art. 29 Prawa wodnego. W świetle naprowadzonych wyżej uwag niezrozumiałym jest zatem przeprowadzone przez organ postępowanie w trybie art. 29 Prawa wodnego, wszczęte w oparciu o przywołany wyżej wniosek skarżącego, a obejmujący swym zakresem remont drogi wykonanej, jak się wydaje, bez należytego odwodnienia. Ma zatem rację skarżący J. W., podnosząc że w wyniku prowadzonej sprawy i podjętego przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia nie została załatwiona jego sprawa a jedynie kwestia odprowadzenia wód z drogi gminnej. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, nie tylko nie dostrzegł wskazanych uchybień, a nawet ustalił, wbrew lekturze akt sprawy, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem J. S. z dnia 16 czerwca 2010 r. żądającym zastosowania urządzeń odprowadzających wodę w związku z podniesieniem poziomu drogi, brakiem rowów i studzienek melioracyjnych. W tym stanie sprawy, w ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 29 ustawy Prawo wodne, zaś przede wszystkim z naruszeniem art. 61 § 1 k.p.a. Ponownie zatem prowadząc postępowanie organ poprawnie odkoduje wniosek J. W., a następnie przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. wydane zostały z naruszeniem wskazanych przepisów, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270/ orzekł jak w sentencji.