II SA/Rz 80/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w zakresie dotyczącym wymiany pokrycia dachowego budynku mieszkalnego; II. skargę oddala w pozostałym zakresie; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. R. kwotę 747 zł /słownie: siedemset czterdzieści siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J.R. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej "WINB", z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego wydana w następujących okolicznościach sprawy. Na skutek interwencji J.R. w dniu [...] października 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, dalej "PINB" przeprowadził kontrolę legalności i prawidłowości budowy użytkowanego budynku mieszkalnego oraz legalności przeprowadzonych robót remontowych w budynku mieszkalnym i gospodarczym stanowiącym własność I.K. wybudowanego na działce nr 2251 w miejscowości C., gmina N.D. W następstwie ustaleń dokonanych w trakcie kontroli PINB decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie prawidłowości zmiany pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym I. K. na działce nr 2251 w miejscowości C. gmina [....]. WINB decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] uchylił ww. decyzję w całości przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] PINB umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości zmiany pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym oraz nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego stanowiącego obecnie własność I.K. na działce nr 2251 w miejscowości C. gmina [...] wskazując, że sprawa legalności robót budowlanych prowadzonych przy nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego była przedmiotem odrębnych postępowań organów nadzoru budowanego. Ustalono, że roboty budowlane prowadzone były zgodnie z pozwoleniem na budowę, poza samowolnie wykonanym wiatrołapem i balkonem na piętrze, których legalizacja nastąpiła w drodze uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowolnie zmienionych części budynku. Z kolei roboty budowlane związane ze zmianą pokrycia dachowego były prowadzone prawidłowo na podstawie dokonanego zgłoszenia. W odwołaniu od opisanej wyżej decyzji J.R. zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a."). Poddała w wątpliwość zgodność robót budowlanych wykonanych przy nadbudowie i rozbudowie budynku z warunkami pozwolenia na budowę wskazując, że należy je zakwalifikować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę wymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Także pokrycie dachowe wykonane zostało niezgodnie z projektem budowlanym, a tym bardziej z przepisami przeciwpożarowymi, czego organ nie zbadał. Organ nie wyjaśnił także kwestii odprowadzania wody opadowej z rur spustowych dodatkowymi rurami na wewnętrzny na teren parceli I.K., jak i podniesienia terenu działki I.K. przy dobudowanej części. Opisaną na wstępie decyzją organ odwoławczy działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ podzielił ustalenia i ich ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji uznając, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego niekwestionowany jest fakt, że nadbudowa i rozbudowa w kierunku północno-zachodnim spornego budynku mieszkalnego miała miejsce w 1988 r. na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Głównego Architekta Wojewódzkiego w T. z dnia [...] października 1988 r. nr [...]. Prowadzone przez PINB na skutek interwencji J.R. w 1999 r. postępowania wykazało, że roboty budowlane odpowiadały wymogom tego pozwolenia. W warunkach samowoli budowlanej dobudowano wiatrołap o wym. 1,44 x 2,49 m oraz balkon, przy czym samowola ta została usankcjonowana poprzez wydanie przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na ich użytkowanie z dnia [...] sierpnia 1999 r. znak: [...]. Postępowanie dowodowe prowadzone na skutek kolejnej interwencji J.R. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie zmiany pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym I.K. oraz nieprawidłowości przy budowie i nadbudowie tego budynku nie potwierdziło by od 1999 r., poza zmianą pokrycia dachu z dachówki na blachę trapezową wraz z wyłazem, dokonaną jesienią 2014 r. w tym budynku, były prowadzone roboty mające na celu podwyższenie budynku lub zmianę jego gabarytów. Zarzut, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z istotnymi odstępstwami od projektu, do oceny których należy posłużyć się art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest nieuzasadniony, bowiem przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa została wykonana i usankcjonowana ostatecznie w 1999 r., a więc przed wprowadzeniem definicji "odstępstw istotnych", tj. przed 31 maja 2004 r. Kwestie dotyczące przedmiotowej nadbudowy i rozbudowy zgłaszane obecnie do PINB są, jak słusznie podniósł organ I instancji, powielaniem wątpliwości wyjaśnianych przez zarówno organ wydający pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę dla tego budynku mieszkalnego jak i PINB we wcześniejszym postępowaniu. Zatem orzekanie ponownie w tej samej sprawie, bez wskazania nowych okoliczności, nieznanych organowi w dacie orzekania jest bezprzedmiotowe. Z kolei zmiana pokrycia dachowego z dachówki na blachę trapezową bez zmiany konstrukcji dachu z wyłazem o wym. 05 x 05 m, wykonana w 2014 r. na powyższym budynku mieszkalnym całkowicie wpisuje się w definicję remontu zawartą w art.3 pkt. 8 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. i dokonana została zgodnie z wymaganym zgłoszeniem do Starosty [...] z dnia [...] września 2014 r., do którego organ nie zgłosił sprzeciwu. W sprawie robót remontowych dotyczących zmiany pokrycia dachowego nie stwierdzono naruszeń na gruncie ustawy Prawo budowlane, zatem także orzekanie w tym przedmiocie jest bezprzedmiotowe. Woda z połaci dachowych odprowadzona jest za pomocą rynien i rur spustowych na własny nieutwardzony teren co jest zgodne z § 28 pkt.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), przy czym rura spustowa znajdująca się w narożu północno - wschodnim przy złączu z dobudowanym wiatrołapem usytuowana jest w odległości ponad 3 m od granicy działki skarżącej. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza także, aby teren od strony działki J.R. został podniesiony. Ściana przedmiotowego budynku usytuowana w zbliżeniu do granicy działki jest ścianą pełną bez otworów, wyprowadzoną ponad połać dachu, wykończoną obróbką blacharską, dlatego nie ogranicza zabudowy sąsiedniej działki. Ściana rozbudowanej części od strony działki J.R. jest cofnięta w stosunku do ściany oddzielenia przeciwpożarowego o 3,07 m i jest ścianą pełną bez otworów, a połać dachu od tej strony wyposażona jest w rynnę i rurę spustową z wylotem na własny teren. Kształt dachu jak wynika z projektu nadbudowy i rozbudowy miał być dwuspadowy na poszczególnych częściach budynku lecz jako całość zaprojektowany został o wielu płaszczyznach z uwagi chociażby na docelowy kształt budynku. Okapy dachu wg projektu wystawały poza lico ścian zewnętrznych 30 cm i są skierowane na działkę właścicielki budynku. Wobec braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej w oparciu o przepisy wynikające z ustawy Prawo budowlane zasadnie organ I instancji umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie prawidłowości zmiany pokrycia dachowego na budynku mieszkalnym oraz w sprawie nadbudowy i rozbudowy tego budynku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Rzeszowie J.R., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przepisów ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez niezastosowanie art. 36a ust. 5 pkt 2 tej ustawy, a tym samym brak uznania, ze prace budowlane podjęte przez I.K. stanowiły istotne odstępstwo od projektu, 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy jak również nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesy obywateli, a co za tym idzie uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej; - art. 8 k.p.a. poprzez złamanie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej; - art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że postępowanie stało się bezpodstawne, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uprawnia do takiego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżącej prace związane z remontem dachu wykonane zostały niezgodnie ze zgłoszeniem. Wykonanie drewnianych elementów dachu wystających poza lico ściany z każdej strony budynku jest niezgodne ze stanem sprzed wykonania prac i wskazuje na istotne odstępstwo od projektu. Istotnym odstępstwem jest także nadbudowa budynku do wysokości 10, 3 zamiast planowanej 8,7 m podobnie jak wykonanie dachu o konstrukcji pięciospadowej zamiast dwuspadowej oraz połączenie budynku mieszkalnego z gospodarczym. Na taką rozbudowę domu I.K. nie uzyskała decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Ustalenia stanu faktycznego są bezsporne. Organy prowadząc postępowanie swym zakresem objęły zarówno zmianę pokrycia dachu na budynku mieszkalnym oraz nadbudowę i rozbudowę tegoż budynku mieszkalnego położonego na działce nr 2251 w C. Sprawa rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jej zgodności z przepisami prawa budowlanego i warunków technicznych była przedmiotem postępowań organów nadzoru budowlanego, rozbudowa i nadbudowa tego budynku mieszkalnego prowadzona była na podstawie pozwolenia na budowę. W aktach administracyjnych zalega decyzja Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] października 1988r., nr [...], którą po rozpoznaniu odwołania utrzymano w mocy wydane uprzednio pozwolenie na rozbudowę i nadbudowę przedmiotowego budynku. Decyzja ta była poddana kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego i wyrokiem z dnia 17 marca 1989 r. w sprawie o sygn. SA/Lu 952/88 skargę oddalono. Prowadzone było również postepowanie administracyjne w sprawie dodatkowego wykonywania wiatrołapu przy drzwiach wejściowych oraz wykonanie balkonu na piętrze budynku. Po złożeniu przez inwestorów dodatkowych dokumentów Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 1999 r. udzielił inwestorom pozwolenia na użytkowanie samowolnie dobudowanego wiatrołapu wraz z balkonem. Decyzja ta stała się ostateczna. Podczas kontroli przeprowadzonej przez organ nie stwierdzono aby w chwili obecnej były wykonane jakieś prace. Zarzuty skarżącej dotyczą natomiast prac budowlanych związanych z nadbudową i rozbudowa budynku mieszkalnego. Wobec tego zasadnym było umorzenie postepowania w tej części rozstrzygnięcia, a zarzuty skargi w tym zakresie są nieuzasadnione. Odnośnie natomiast prac związanych z wymianą pokrycia dachu postępowanie dowodowe i ustalenia stanu faktycznego nie spełniają wymogów, o których mowa w art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. W aktach administracyjnych pojawił się zarzut skarżącej, że inwestorzy po dokonaniu zgłoszenia, przystąpili do prac związanych z wymianą pokrycia dachu przed upływem okresu do wniesienia sprzeciwu (K-26 protokół rozprawy – strona 4 oświadczenie J. R.). Skarżąca kwestionuje, że wykonane roboty spowodowały, że dach jest niezgodny ze stanem poprzednim, ma zastrzeżenia co do rozmiarów okapu, a mianowicie, że został teraz dodatkowo wysunięty, co spowodowało, że obecnie wypust znajduje się w odległości około 15 cm od ich działki nr 2249, a wcześniej go nie było. Kwestionuje również, iż na dachu wykonano dodatkowo właz. W jednym z pism skarżąca pisała iż podczas wymiany dachu doszło do zmiany jego konstrukcji. Według niej miał być dach dwuspadowy, a faktycznie w zdecydowanej części jest wielospadowy. W swych stwierdzeniach skarżąca nie precyzuje, że zmiana ta ma związek z wymiana pokrycia dachu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak jest odniesienia się do zarzutów dotyczących nowopowstałego włazu na dachu. Po za tym wg skarżącej wypusty po zmianie dachu są przedłużone o 15 cm. Wady postępowania dowodowego oraz uzasadnienia decyzji muszą skutkować uznaniem, że rozstrzygnięcie organu w części dotyczącej wymiany pokrycia dachu i jego zgodności z dokonanym zgłoszeniu jest przedwczesne. Prowadząc ponownie postepowanie należy uzupełnić postepowanie dowodowe w tym zakresie. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Sąd częściowo uwzględnił skargę, oddalając ją w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. uwzględniając również fakt, częściowego uwzględnienia skargi.