II SA/Rz 801/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Ryszard Bryk Protokolant sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi B. B. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki przybudówki oraz nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2006 r., Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. B. i J. W. solidarnie kwotę 600,- zł /słownie: sześćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 801/06 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na J. W. obowiązek rozbiórki przybudówki o wymiarach zewnętrznych 8,28 m x 6,23 m /wewnątrz której znajduje się jadalnia na parterze oraz pomieszczenia wielofunkcyjne w piwnicy/ zlokalizowanej przy budynku na działce nr 836 w odległości 2,0 m w granicy z działką nr 835 w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 1990 r. Jednocześnie nałożył na J. W. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz uwzględniającego rozbiórkę opisanej przybudówki. Termin wykonania tych czynności określono na 31 lipca 2006 r. Jako podstawę prawną powołano przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 207, poz. 2016, ze zm./. Jak wynika z akt administracyjnych w wyniku przeprowadzonej kontroli na działce nr 836 w miejscowości W. stanowiącej własność B. B. i J. W. realizowana jest budowa budynku mieszkalnego z funkcją letniskową. Jest to budynek wolnostojący parterowy z poddaszem użytkowym w całości podpiwniczony. Ustalono również, iż część budynku, w której znajduje się jadalnia o wymiarach 8,28 m x 6,23 m usytuowana jest w odległości 2 m od granicy z działką nr 835. Inwestor w trakcie kontroli przedłożył pozwolenie na budowę z dnia [...] kwietnia 1990 r. na budowę budynku mieszkalnego typowego W-030 wraz z kserokopią "projektu budynku mieszkalnego W-030" bez pieczęci urzędowych które potwierdzałyby iż stanowi on załącznik do udzielonego pozwolenia na budowę, wykonany ręcznie. Po dokonaniu oględzin ustalono, iż stan realizowanego w dalszym ciągu budynku jest zgodny z przedłożonymi kserokopiami projektu i planu zagospodarowania działki. Pismem z dnia 4 sierpnia 2004 r. Urząd Gminy [...] przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego kserokopię pozwolenia na budowę oraz kserokopię /potwierdzoną za zgodność/ projektu budynku mieszkalnego W-030, która jest identyczna jak przedstawiona przez inwestora w trakcie kontroli. Zdaniem organu przedłożona kserokopia projektu technicznego nie stanowi załącznika do decyzji o pozwoleniu na budowę budynku typowego z [...] kwietnia 1990 r. a poza tym, na kserokopii projektu potwierdzonego za zgodności widnieje pieczęć Urzędu Gminy [...] z NIP-em. Nadanie numeru NIP następuje na podstawie zgłoszenia identyfikacyjnego na podstawie decyzji naczelnika urzędu skarbowego prowadzonego w oparciu o ustawę Ordynacja Podatkowa z 1997 r. Wobec tego w dacie udzielania pozwolenia na budowę Urząd Gminy [...] nie mógł mieć nadanego numeru identyfikacyjnego NIP. Poza tym decyzja o pozwoleniu na budowę dotyczyła pozwolenia na budowę budynku typowego W-030. Określone w ewidencji ruchu budowlanego dane techniczne budynku znacznie różnią się od danych wynikających z projektu budynku mieszkalnego W-030. Pismem z 27 września 2004 r. Starostwo Powiatowe, Wydział Geodezji i Katastru, przekazało dyżurną mapę, a z niej wynika, że na działce nr 836 uzgodniony został budynek mieszkalny o wymiarach 12,50 x 11 usytuowany w odległości 7 m od granicy działki 835. Wobec tego organ uznał, iż pozwoleniem na budowę jest pozwolenie obejmujące budowę typowego budynku mieszkalnego W-030, natomiast część budynku na działce nr 836 o wymiarach 8,28 x 6,23 usytuowana w odległości 2 m od granicy działki 835 nie jest objęta pozwoleniem na budowę z [...] kwietnia 1990 r. Wykonana przybudówka stanowi odstępstwo od warunków udzielonego pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2005 r. na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego wstrzymano roboty budowlane, a następnie w okresie 2 miesięcy wydano decyzję z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 3 lipca 1980 r. "budynki mieszkalne /.../ powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m jeżeli ściana budynków od strony działki sąsiedniej nie ma otworów okiennych". Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość pomiędzy budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m – ust. 2 cyt. § 12 rozporządzenia. W odwołaniu od tej decyzji inwestorzy wnieśli o jej uchylenie. W jego motywach podkreślili, iż w protokole kontroli z 2004 r. jest informacja iż prowadzona budowa jest zgodna z projektem dołączonym do pozwolenia na budowę, okazanym podczas kontroli. Po rozpoznaniu odwołania organ utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną zmieniając jedynie termin przedłożenia projektu zamiennego. Organ odwoławczy uznając iż zachodzi prawdopodobieństwo popełnienia przestępstwa sfałszowania dokumentów związanych z wydanym pozwoleniem na budowę z 19 kwietnia 1990 r. na budowę budynku mieszkalnego dla J. W. skierował sprawę do Prokuratury Rejonowej w L. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. postępowanie zostało umorzone wobec braku dostatecznych dowodów popełnienia przestępstwa. Pomimo tego organ nadzoru budowlanego nie może uznać, że przedłożony projekt techniczny stanowi załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] kwietnia 1990 r., ponieważ na kserokopii przedłożonego projektu technicznego widnieje pieczęć Urzędu Gminy w [...] z NIP-em. Poza tym decyzja o pozwoleniu na budowę pozwalała na budowę budynku mieszkalnego typowego W-030. Wśród przekazanych przez Urząd Gminy [...] dokumentów znajduje się również kserokopia ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej w latach 1990-1992, z której wynika, że T. W. uzyskał [...] kwietnia 1990 r. pozwolenie nr [...]na budowę budynku mieszkalnego o pow. zabudowy 217 m2 i kubaturze 584 m3. Przedłożony projekt techniczny wykonany został ręcznie, a wg niego dane techniczne budynku wynoszą odpowiednio 315 m2 i 780 m3. Dane techniczne budynku z projektu odbiegają znacząco od określonych w ewidencji ruchu budowlanego. Zdaniem organu budowa przybudówki nie została objęta pozwoleniem na budowę. Wobec tego zasadnym jest nakazanie jej rozbiórki, a poza tym obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Nałożenie obowiązku sporządzenia projektu zamiennego jest obligatoryjne, przewidziane w art. 51 ust. 1 cyt. ustawy. Charakter obowiązku fakultatywnego ma natomiast obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W przedmiotowej sprawie warunkiem zgodności z prawem jest odpowiednia odległość budynku od granicy działki. Wg § 12 ust. 1 rozporządzenia z 1980 r. w sprawie warunków technicznych zabudowa powinna być usytuowana w odległości co najmniej 4 m od granicy działki, może być zmniejszona do 3 m jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych. Ust. 2 cyt. rozporządzenia przewiduje sytuację, gdy odległość ta może ulec zmniejszeniu, przy istniejącej na działce sąsiedniej zabudowie w odległości większej niż 4 m od granicy działki. Odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna jednak wynosić co najmniej 8 m. Uwzględniając fakt, że budynek na działce 835, który istniał jako pierwszy to budynek na działce 836, powinien być oddalony od granicy działki 5 m, minimalna odległość budynków inwestorów musi wynosić 3 m. Wobec tego, że inwestor istotnie odstąpił od warunków wydanego pozwolenia na budowę organ zasadnie nałożył obowiązek wykonania projektu zamiennego, zaś nie zachowując warunków technicznych, tj. 3 m odległości od granicy, zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki przybudówki. Decyzję tą zaskarżyli inwestorzy do WSA wnosząc o jej uchylenie. W motywach skargi ponownie przytoczyli argumentację z odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych względów niż podnoszą skarżący. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem /art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze. Sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego – wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r. II SA 915/97, 119/97 OSP 1999, z. 4, poz. 79. Rozstrzygnięcie zaś w "granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, "ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi /.../ wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych" – patrz uchwała NSA z dnia 3 lutego 1987 r. OPS 12/96 /ONSA 1997, nr 3, poz. 104/. Bezspornym jest, że na wniosek inwestora J. W. Naczelnik Gminy [...] decyzję z dnia [...] kwietnia 1990 r. Nr [...] udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego typowego W-030 w granicach oznaczonych jak na planie realizacyjnym zagospodarowania działki, a w jego uzasadnieniu naprowadził "załączniki ponumerowane od 1.... /nie wymieniono/ i opieczętowane pieczęcią tut. urzędu stanowią integralną część decyzji". W trakcie kontroli w dniu 8 lipca 2004 r. inwestor przedłożył omówione wyżej pozwolenie na budowę wraz z projektem budynku mieszkalnego typowego W-030 bez pieczęci urzędowych sporządzony ręcznie. Z protokołu kontroli wynika, iż realizowany budynek mieszkalny, zgodny jest z przedłożonym projektem, a jego dane techniczne to: powierzchnia użytkowa – 315 m2, kubatura 780 m3. W aktach administracyjnych zalega kserokopia wypisu z ewidencji ruchu budowlanego w gospodarce nieuspołecznionej w latach 1990/91/92, a w niej zapis "poz. 9 T. W. zam. [...], pozwolenie na budowę [...] z [...].IV.1990, budownictwo nowe, budynek mieszkalny, powierzchnia zabudowy 217 m2, kubatura 584 m3" /k. 78 akt adm./. Dołączono również mapę dyżurną opracowaną w skali 1:1000, aktualną na dzień 15 grudnia 1998 r. z naniesioną w roku 2000 siecią abonencką wsi W. oraz zaznaczonym budynkiem mieszkalnym na działce nr 836 usytuowanym w odległości 7 m od granicy z działką nr 835. Materialno-prawną podstawą rozstrzygnięć w zakresie pozwoleń na budowę stanowi ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane /Dz. U. Nr 38, poz. 229/ oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego /Dz. U. z 1975 r., nr 8, poz. 48/, obowiązujące do 31 grudnia 1994 r. Rozbudowa i wykonanie budynków mieszkalnych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, które rozstrzyga o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub z wyznaczeniem terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na obszarach wsi - § 44 ust. 1 i § 43 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dołączyć: plan zagospodarowania działki budowlanej oraz wymaganych przepisami szczególnymi zgody, porozumienia lub pozwolenia innych organów administracji dotyczących wykonania zamierzonych robót budowlanych - § 46 ust. 1 pkt 1, 3 rozporządzenia. Przepisy rozporządzenia przewidują odrębną regulację w przypadku wniosku o wydanie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego przewidzianego do wykonania wg projektu typowego. Inwestor może zamiast planu zagospodarowania działki dołączyć dwa egzemplarze mapy /lub szkicu sytuacyjnego dopuszczonego przepisami/ wymaganej do sporządzenia tego planu oraz jeden egzemplarz projektu, jeżeli obiekt będzie budowany na terenie istniejącej zagrody, na działce częściowo zabudowanej lub na działce niezabudowanej wydzielonej geodezyjnie zgodnie z przepisami o wyznaczeniu terenów budowlanych w miastach oraz na obszarach wsi. W takich przypadkach właściwy organ udzielający pozwolenia na budowę określa na mapie /lub szkicu sytuacyjnym/ usytuowanie obiektu budowlanego uwzględniając prawidłowość doboru projektu typowego i warunki bezpieczeństwa ludzi i mienia. Projekt typowy powinien mieć naniesione zmiany wyłącznie w razie zamierzonej rozbudowy lub przebudowy - § 46 ust. 4, 5, 6 rozporządzenia. Forma i wymogi projektu budowlanego nie były uregulowane w tym czasie, dopiero kwestię tą regulowano na podstawie delegacji ustawowej w art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez zarządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 30 grudnia 1994 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /MP nr 2, poz. 30/, a następnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 3 listopada 1998 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego /Dz. U. Nr 140, poz. 906/. Skoro w aktach zalega wniosek inwestora o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego typowego W-030, organ prowadząc postępowanie w swych ustaleniach winien wyjść od wyjaśnienia kwestii podstawowej, a mianowicie, co oznacza wówczas wydanie pozwolenia na budynek typowy W-030; a więc jakie mogły być jego parametry, jakie dokumenty należało dołączyć do wniosku aby mógł być uwzględniony. Omówione pozwolenie na budowę z [...] kwietnia 1990 r. "w rubryce załączniki jest puste". Następnie należy podjąć kroki w celu skompletowania dokumentacji dołączonej do wniosku inwestora. W przypadku ich braku organ winien ustalić przez jaki okres czasu dokumentacja dotycząca pozwolenia na budowę musi być przechowywana. Kolejno jeżeli prowadzący postępowanie organ uzna, że realizowany na działce nr 836 budynek mieszkalny odbiega od wydanego pozwolenia na budowę, należy przesądzić czy przybudówka o wymiarach 8,28 x 6,26 m jest integralną częścią budynku, czy też jest to obiekt samodzielny wybudowany bez pozwolenia na budowę. W przypadku uznania, że jest to obiekt samodzielny rozstrzygnięcia nie mogą mieć charakteru naprawczego. Natomiast gdy organ ustali, że przybudówka jest integralną częścią budynku mieszkalnego organ kolejno winien rozważyć, czy możliwe jest postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm./, które winno być prowadzone z uwzględnieniem aktualnych przepisów o warunkach technicznych. Należałoby również dołączyć akta karne z prowadzonego postępowania prokuratorskiego, być może ustalenia prokuratury wniosą "nowe informacje do tej sprawy". Sama informacja, że postępowanie zostało umorzone nie jest wystarczające, zdaniem Sądu, który nie mógł dopuścić dowodu z akt prokuratorskich ze względu na treść art. 106 p.p.s.a. Jeżeli tak przeprowadzone postępowanie zmierzające do zebrania wszystkich dowodów w sprawie nie pozwoli dać jednoznacznej odpowiedzi, że okazane przez inwestora pozwolenie na budowę dotyczy innej budowy, wówczas wszystkie okoliczności należy tłumaczyć na korzyść inwestorów. Po tych wszystkich ustaleniach należy przeprowadzić postępowanie legalizacyjne i w przypadku pozytywnego jego wyniku wydać decyzję w przedmiotowej sprawie. W trakcie postępowania dokonując wykładni prawa materialnego, należy posłużyć się przepisem art. 32 ust. 1 Konstytucji statuującym zasadę równości wobec prawa, w tym wypadku równego traktowania właścicieli sąsiadujących ze sobą nieruchomości oraz przepisy Konstytucji o ochronie własności /patrz: wyrok NSA z dnia 16 listopada 2004 r., OSK 786/04, ONSAiWSA z 24 lipca 2005 r., poz. 86/. Budowa przy granicy nieruchomości lub też w zbliżeniu do granicy może być uznana za legalną wyłącznie wyjątkowo, gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Wskazuje na to wymaganie zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, jak i przepis art. 144 k.c. przewidujący, że właściciel nieruchomości powinien powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Poza tym decyzje organów obu instancji naruszają przepis art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Cytowany przepis przewiduje trzy wzajemnie wykluczające się sposoby postępowania naprawczego. Z pierwszym mamy do czynienia, gdy występuje brak możliwości naprawy, nie dająca się usunąć niezgodność z przepisami skutkuje nakazem zaniechania dalszych robót bądź rozbiórką obiektu. Decyzja taka kończy postępowanie. W drugim przypadku następuje nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do zgodności z prawem, w przypadku gdy nie mamy do czynienia z istotnym odstąpieniem od projektu budowlanego. Trzeci przypadek dotyczy sytuacji, gdy wystąpiło istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego lub warunków wydanego pozwolenia na budowę. Wówczas właściwy organ nakłada na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Zatem rozstrzygnięcie organów, w którym nakazano rozbiórkę przybudówki, a następnie sporządzenie projektu zamiennego pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm./. Sąd nie podziela zarzutów skarżących, że z faktu, że działka nr 835 została zabudowana wcześniej wywodzone są jakiekolwiek negatywne skutki dla lokalizacji ich inwestycji. Organ prowadząc postępowanie ponownie, uwzględni wszystkie uwagi Sądu i w wyniku tak przeprowadzonego postępowania wyda decyzję. Na zasadzie przepisu art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm./ orzeczono iż do czasu uprawomocnienia się wyroku nie będzie wykonany. O kosztach orzeczono na zasadzie przepisu art. 200 cyt. ustawy.