II SA/Rz 803/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk NSA Stanisław Śliwa Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości -skargę oddala- Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej parcelami budowlanymi nr 146, 217 i 228, parcelami gruntowymi nr 1278-1281, 1283-1287, 1288/1, 1288/2, 1290, 1291, 1301-1303, 1305-1314, 1650, 1651, 1703, 1704/1, 1704/2, 1704/3, 1705, 1722-1724, 1726. 1727, 1736, 2631 (ujawnionymi w zamkniętym wykazie hipotecznym nr [...]) oraz parcelami gruntowymi nr 1493/3, 1493/4, 1495/5, 1509/3, 1549/6, 1549/7, 1549/8, 1550, 1551/1, 1551/3, 1553, 1557/5, 1560/7, 1560/8 (ujawnionymi w wykazie hipotecznym nr [...]) położonymi w T., a także parceli gruntowej nr 2510/1 (ujawnionej w zamkniętym wykazie hipotecznym nr [...]) położonej w W. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.; dalej u.g.n.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która przeszła na własność Skarbu Państwa możliwe jest tylko wówczas, gdy podstawa prawna nabycia własności przez Skarb Państwa została wymieniona wprost w art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tylko wówczas można zastosować przepisy rozdziału 6. działu III tej ustawy, normujące zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Katalog aktów prawnym wyliczonych w tym przepisie ma charakter zamknięty, co oznacza, że jeżeli podstawa przejścia własności na Skarb Państwa obejmowała inną regulację - organ rozpatrujący podanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obowiązany jest umorzyć postępowanie, jako bezprzedmiotowe. Z taką sytuacją spotkała się K. S. W postępowaniu wyjaśniającym ustalono, że rodzice skarżącej (M. B. i K. C.) utracili własność części z objętych wnioskiem nieruchomości na podstawie "art. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. zmienionego następnie dekretem z dnia 28 września 1949 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 404)" oraz "dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. (Dz.U. Nr 46, poz. 339)", czego dowodem są decyzje Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1968 r. oraz z dnia [...] listopada 1959 r. - stwierdzające przejście własności na Skarb Państwa, a także decyzja z dnia [...] lutego 1968 r. Wymienione dekrety stanowiące podstawę przejęcia przez Skarb Państwa własności nieruchomości nie zostały wymienione w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że nieruchomości objęte podaniem nie mogą być przedmiotem oceny z punktu widzenia zajścia przesłanek zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi. Organ wskazał ponadto, że w zakresie niektórych z działek, w związku z przebudową ustroju rolnego w latach 50. ubiegłego wieku, brak jest aktualnie możliwości jednoznacznego ustalenia, na podstawie jakich czynności prawnych (aktów prawnych, dokumentów) nieruchomości zostały przejęte przez Skarb Państwa, co odnosi się do parcel objętych spisami hipotecznymi nr [...] i nr [...]. Z decyzją nie zgodziła się K. S., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze podkreśliła, że jest następcą prawnym swoich rodziców, którzy utracili własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa "dekretem B. Bieruta", po wysiedleniu na Ziemie Zachodnie podczas "Akcji Wisła". Ustawa z 1997 r. zawiera lukę prawną, skoro nie przewiduje możliwości zwrotu takich nieruchomości i dyskryminuje osoby, takie jak ona, co prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa, zawartej w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.; dalej: P.p.s.a.). sąd administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi, jej podstawą prawną ani formułowanymi przez stronę wnioskami. Sąd rozpoznając skargę w granicach sprawy bada zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym porządkiem prawnym. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organy obu instancji we właściwym zakresie ustaliły stan faktyczny istotny dla sprawy oraz poprawnie wskazały i zrekonstruowały treść norm stanowiących podstawę prawną wydanych decyzji. Bezsporne między stronami jest dokonane w toku postępowania administracyjnego odtworzenie stanu prawno-geodezyjnego przejętych nieruchomości. W tym zakresie Sąd również nie dostrzegł żadnych uchybień. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca, na podstawie obecnie obowiązujących regulacji prawnych, może zasadnie domagać się zwrotu przejętych na rzez Skarbu Państwa nieruchomości swoich poprzedników prawnych – M. B. i K. C. Na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów zasadą jest, że nieruchomość wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa podlega zwrotowi poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy jeżeli stała się zbędna na cel, jaki określono w decyzji o wywłaszczeniu - art. 136 ust. 3 u.g.n. Powołana regulacja odnosi się zatem do sytuacji, gdy interes publiczny, którego przyszła realizacja uzasadniała pozbawienie lub ograniczenie określonego podmiotu przysługującego mu prawa własności, nie został lub nie może zostać urzeczywistniony. Kluczowy dla niniejszej sprawy jest fakt, że możliwość zastosowania wzmiankowanego wyżej trybu w stosunku do nieruchomości przejętych w innym trybie niż wywłaszczenie, uzależniona jest od tego, jaki akt stanowił podstawę prawną tego przejęcia - szerzej zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 roku, sygn. akt SK 43/2007, publ. OTK ZU 2008/10A, poz. 175. Zgodnie bowiem z art. 216 ust. 1 i ust 2 u.g.n. przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (rozdział 6. działu III u.g.n.) stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172), art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.). Bez względu na podstawę wywłaszczenie zwrotu domagać się można jedynie tych nieruchomości, które przejęto lub nabyto na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego - art. 216 ust. 1 u.g.n. in fine. Artykuł 216 u.g.n. stanowi normę o charakterze szczególnym i nie podlega interpretacji rozszerzającej. Skuteczność żądania zwrotu nieruchomości w pierwszej kolejności zależy zatem od tego, czy akt prawny, w oparciu o który dokonano jej przejęcia mieści się w katalogu wskazanym w tym przepisie. Niedopuszczalne jest w tym zakresie stosowanie zarówno wykładni rozszerzającej, jak i analogii. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że część nieruchomości w stosunku do których skarżąca żądała zwrotu (części bądź całość działek 599, 1155, 1157/1, 1157/2, 1157/3, 1333, 1473, 1470, 1472, 1054, 1246, 1445, 1453, 1491, 1492, 1975) została przejęta na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] lutego 1968 r., nr [...]. Podstawą prawną jej wydania był art. 1 i art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z. S. R. R. w brzmieniu zgodnym z dekretem zmieniającym z dnia 28 września 1949 r. (Dz. U. 1949 r. nr 53, poz. 404) oraz art. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz. U. 1949 r. nr 46, poz. 339). Stosownie do poczynionych wcześniej wniosków możliwość zwrotu tych nieruchomości jest wyłączona z uwagi na brak podstaw do zaliczenia aktu, w oparciu o który doszło do ich przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, do katalogu aktów wymienionych w art. 216 u.g.n. W stosunku do pozostałych nieruchomości, z uwagi na przeprowadzoną w latach pięćdziesiątych zmianę ustroju rolnego, następujące potem scalenia oraz wymiany gruntów, mimo podjętych w toku postępowania czynności, nie udało się ustalić podstaw prawnych ich przejęcia. Słusznie zatem organy przyjęły, że nie ma podstaw do ich zwrotu. Podstawą ustaleń, czy nieruchomości których zwrotu domaga się skarżąca, przejęto na podstawie jednego z aktów wskazanych w art. 216 u.g.n. nie może być presumpcja bądź przypuszczenie. W tym zakresie niezbędne jest dysponowanie dowodami pozwalającymi bezspornie i jednoznacznie zweryfikować tę okoliczność w sposób pozytywny. Uwzględniając wyłożone wyżej okoliczności Sąd przyjął, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, iż brak jest podstaw, by zasadnie twierdzić, że nieruchomości, których zwrotu domaga się skarżąca zostały przejęte na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie jednego z aktów wymienionych w art. 216 u.g.n. Również właściwie rozstrzygnięto o procesowej konsekwencji tych ustaleń, co uzewnętrzniło się wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie. Z podanych powodów Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.