II SA/Rz 803/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi J. N. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwane dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], wydana przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi według kategorii B. Wnioskiem z dnia 17 grudnia 2010 r. Prokurator Rejonowy [...] wystąpił do Starosty Powiatowego [...] o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie skierowania J. N., posiadającego prawo jazdy kategorii B, na badania lekarskie przez lekarza uprawnionego do badania kierowców. Wskazał, że wobec J. N. został złożony wniosek o leczenie odwykowe, gdyż jest on uzależniony od alkoholu. W związku z tym konieczne jest ustalenie, czy występuje u niego aktywna forma uzależnienia od alkoholu i czy może on prowadzić pojazdy mechaniczne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] Starosta [...] skierował J. N. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami w zakresie posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B. SKO po rozpatrzeniu odwołania J. N. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji. Po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego [...] na tę decyzję SKO - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (zwany dalej WSA) wyrokiem z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 511/11, uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. W uzasadnieniu Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego tj. art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.; zwana dalej P.r.d.) oraz przepisów postępowania – art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 4 P.r.d. w powiązaniu z § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 2 poz. 15) - starosta może skierować na badanie lekarskie osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach w stanie zdrowia tej osoby, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania J. N., SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Po rozpoznaniu skargi J. N. - WSA wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 381/12, uchylił zaskarżoną decyzję SKO z dnia [...] stycznia 2012 r. Sąd wskazał, że skarga jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej podniesionych. Sąd zauważył, że postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem Prokuratora Rejonowego [...] o wszczęcie postępowania w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie przez lekarza uprawnionego do badania kierowców. Jak wynika z akt sprawy, biorący udział w postępowaniu Prokurator Rejonowy [...] nie otrzymał zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO. Wskazane naruszenie prawa stanowi przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w konsekwencji uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. SKO decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie skierowania J. N. na badania lekarskie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], Starosta [...] cofnął J. N. uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi wg kategorii B, nr prawa jazdy [...], wydane dnia 15 marca 2006 r. na druku [...] przez Starostę [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 26 listopada 2012 r. strona została wezwana w celu dostarczenia orzeczenia lekarskiego zgodnie z wydanym skierowaniem oraz w celu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i złożenia stosownych wyjaśnień. Organ podał, że do chwili wydania decyzji w/w nie przedłożył wymaganego orzeczenia, co świadczy o tym, że nie poddał się wymaganym badaniom lekarskim w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. W ocenie Starosty zasadnym jest cofnięcie uprawnień w niniejszej sprawie, gdyż taki uprawnienie daje staroście art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b P.r.d. zgodnie z którym, decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym wydaje się w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5 P.r.d. W odwołaniu od tej decyzji J. N. nie zgodził się z rozstrzygnięciem i podniósł, że nie otrzymał decyzji SKO z dnia [...] września 2012 r. o utrzymaniu w mocy decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], SKO utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2013 r. o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że decyzja SKO z dnia [...] września 2012 r. została skutecznie doręczona J. N. w drodze tzw. doręczenia zastępczego. W/w decyzja SKO została zwrócona do organu po podwójnym awizowaniu w dniu 9 października 2012 r., zatem nastąpił skutek doręczenia. W tej sprawie J. N. nie poinformował organów o ewentualnej zmianie swojego adresu, stąd też formułowanie zarzutu odnośnie braku wiedzy o wydaniu decyzji o skierowaniu na badania lekarskie nie zasługuje na uwzględnienie. Kolegium wyjaśniło, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje się w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu. Ponieważ J. N. nie przedłożył odpowiedniego orzeczenia lekarskiego tj. nie poddał się takiemu badaniu lekarskiemu, to decyzja o cofnięciu uprawnień jest prawidłowa. Skargę na powyższą decyzję złożył do WSA J. N. podnosząc, że jest ona niezgodna z obowiązującymi przepisami i w rażący sposób stanowi ingerencję w sferę praw i wolności obywatela. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że decyzja SKO z dnia [...] września 2012 r. została mu doręczona w sposób prawidłowy. Podniósł, iż w dniu 26 listopada 2012 r. złożył w SKO pismo podając aktualny adres zamieszkania [...], który był już stosowany w korespondencji przez SKO. Natomiast decyzja SKO z dnia [...] września 2012 r. została skierowana na jego poprzedni adres zamieszkania, gdzie mieszka była żona, która po odebraniu korespondencji nie doręczyła mu przesyłki, a zatem został pozbawiony możliwości procesowych. Skarżący zwrócił uwagę, że koszt poddania się badaniom lekarskim wynosi 550 zł, i nie jest w stanie uiścić tej należności. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Natomiast zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga J. N. została uznana za zasadną z przyczyn, które Sąd obowiązany był dostrzec z urzędu. Przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest kontrola legalności decyzji o cofnięciu J. N. uprawnień do kierowania pojazdami. SKO utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji stwierdziło zaistnienie podstaw do zastosowania art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b P.r.d. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż obowiązkiem organu odwoławczego po skutecznym wniesieniu odwołania jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Organ ten obowiązany jest przeprowadzić to postępowanie przy uwzględnieniu zmian zarówno stanu faktycznego jak i prawnego, jakie miały miejsce po wydaniu zaskarżonej odwołaniem decyzji. Naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie na podstawie i w granicach prawa obowiązującego w czasie podejmowania działania, chyba że odpowiednie przepisy intertemporalne nakazują w określonym stanie faktycznym kierować się przepisami, które utraciły moc obowiązującą. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji kierując się przepisami prawa materialnego, które w chwili wydawania decyzji już nie obowiązywały. Należy przypomnieć, iż w dniu 19 stycznia 2013 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 późn. zm.; zwana dalej ustawą o kierujących). Przepis, który został przez SKO zastosowany względem skarżącego w postaci art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b P.r.d. został uchylony przez art. 125 pkt 16 ustawy o kierujących pojazdami z dniem 19 stycznia 2013 r. W czasie, w którym Kolegium rozstrzygało o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami przez skarżącego J. N., a więc w dniu 5 czerwca 2013 r., obowiązywały zupełnie odmienne rozwiązania ustawy o kierujących, które w ustalonym przez Kolegium stanie faktycznym nie przewidywały wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania. Właściwy w tej mierze art. 103 ust. 1 ustawy o kierujących stanowi wyraźnie: Starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku: 1) stwierdzenia: a) na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, b) na podstawie orzeczenia psychologicznego istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem, c) utraty kwalifikacji, na podstawie wyniku egzaminu państwowego przeprowadzonego w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i 3, d) niezgłoszenia się we wskazanym terminie na egzamin państwowy który miał być przeprowadzony w trybie art. 49 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 lit. b; 2) ponownego przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie 5 lat od dnia wydania skierowania na kurs reedukacyjny, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 4 lit. a; 3) popełnienia w okresie próbnym trzech wykroczeń przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji lub jednego przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji; 4) orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Jednocześnie w przepisach przejściowych ustawy o kierujących pojazdami, nie zamieszczono reguły intertemporalnej, która do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną nakazywałby stosowanie regulacji uchylonych w dniu 19 stycznia 2013 r., a więc art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. b P.r.d. Należy dodać, że SKO nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których uznało dopuszczalność konkretyzacji przepisu nieobowiązującego. W stanie prawnym obowiązującym w chwili orzekania przez Organ odwoławczy, niepoddanie się badaniu lekarskiemu mogło jedynie stanowić o wydaniu przez starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Decyzja o zatrzymaniu prawa jazdy nie jest co oczywiste decyzją o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Wnioski powyższe płyną z redakcji art. 102 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o kierujących pojazdami, który stanowi: starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy, w przypadku gdy osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem nie przedstawiła w wymaganym terminie orzeczenia o istnieniu lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem, o którym mowa w art. 79 ust. 2 ustawy o kierujących. Reasumując, w obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej decyzji stanie prawnym nie istniał przepis, który został przez organ odwoławczy władczo skonkretyzowany. Oznacza to, że SKO stosując wobec skarżącego nieobowiązujące regulacje prawne działało bez podstawy prawnej, co obarcza decyzję Kolegium wadą istotną prowadzącą do stwierdzenia nieważności - art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd zauważa również, iż SKO nie udowodniło okoliczności, na jakich oparło swe rozstrzygnięcie. Otóż w przekazanych do WSA aktach administracyjnych nie znajdują się dowody doręczenia zastępczego decyzji SKO z dnia [...] września 2012 r. nr [...], a również brak jest odwołania J. N. rozpatrzonego tą decyzją. Brak tych dokumentów świadczy o nierealizowaniu przez Organ odwoławczy naczelnej zasady postępowania administracyjnego w postaci zasady prawdy obiektywnej – art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. SKO ponownie rozpatrując odwołanie J. N. będzie zobligowane uwzględnić dokonaną niniejszym wyroku ocenę prawną, co przede wszystkim powinno oznaczać pełną realizację obowiązku kierowania się obowiązującymi w odniesieniu do przedmiotu sprawy administracyjnymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Z powyższych przyczyn stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Natomiast o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.