II SA/Rz 803/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu opieki społecznej uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]. Przedmiotem skargi J.Ł. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R., dalej "Kolegium" z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia w domu opieki społecznej. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Kolegium wcześniej w pkt 1 uchyliło decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] lutego 2018 r. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania J.Ł. do domu pomocy społecznej, w pkt 2 skierował J.Ł. do domu pomocy społecznej najbliższego względem miejsca zamieszkania, typu właściwego dla osób w wieku podeszłym i niepełnosprawnych fizycznie, w pkt 3 ustalił, iż skierowanie następuje na czas nieokreślony. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] działający z upoważnienia Starosty [...] Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w R. postanowił umieścić J.Ł. w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku im. [...] w C. z uwagi na konieczność zapewnienia J.Ł. odpowiednich warunków bytowych i opiekuńczych W odwołaniu J.Ł. zażądał uchylenia decyzji Organu I instancji o umieszczeniu go w Domu Pomocy Społecznej dla Kombatantów im. [...] lub Domu Pomocy Społecznej w R. przy ul. [...] 1, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1769 z zm., dalej "u.p.s.") poprzez skierowanie J.Ł. do Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku im. [...] w C.; błąd w ustaleniach faktycznych poprzez ustalenie, iż Dom Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku im. [...] w C. jest odpowiedniego typu i jest zlokalizowany jak najbliżej; naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 oraz 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej "K.p.a.") poprzez brak rozważenia istoty sprawy, niedopełnienie spoczywającego na organie administracji obowiązku wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 54 u.p.s. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśniło, że podstawą materialno-prawną zaskarżonej decyzji był art. 54 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 u.p.s.). W takim przypadku organ kierujący we własnym zakresie ocenia przesłanki uzasadniające umieszczenie w domu pomocy społecznej. Natomiast zgodnie z art. 59 ust. 2 u.p.s. decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy prowadzącej dom pomocy społecznej lub starosta powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej. W przypadku regionalnych domów pomocy społecznej decyzję wydaje marszałek województwa, z zastrzeżeniem ust. 5. Stosownie do w/w przepisów skierowanie do domu pomocy społecznej nie jest jednoznaczne z umieszczeniem osoby w tej placówce. Nie zawsze ten sam organ gminy wydaje decyzję o skierowaniu i decyzję o umieszczeniu w domu pomocy społecznej. O ile decyzję o "skierowaniu" wydaje zawsze organ gminy właściwej ze względu na miejsca zamieszkania dla danej osoby w dniu jej skierowania, to w przypadku decyzji o "umieszczeniu" o owiązuje już inna właściwość. Orzeka tu organ gminy prowadzącej dany dom pomocy społecznej. Z tego wynika, że może być to ten sam organ, jak i dwa różne organy. Decyzję Kolegium o skierowaniu J.Ł. do Domu Pomocy Społecznej wydało z dnia [...] marca 2018 r. wskazywała na skierowanie strony do domu pomocy społecznej najbliższego względem miejsca zamieszkania, typu właściwego dla osób w wieku podeszłym i niepełnosprawnych fizycznie. Organ administracji prawidłowo orzekł o umieszczeniu ww. w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku im. [...] w C. Kolegium nie stwierdziło naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania administracyjnego mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż na terenie powiatu rzeszowskiego funkcjonuje 5 domów pomocy społecznej o charakterze ponadgminnym, w tym dwa przeznaczone dla osób w podeszłym wieku oraz niepełnosprawnych fizycznie (Dom Pomocy Społecznej w C. oraz Dom Pomocy Społecznej w K.). Najbliżej miejsca zamieszania odwołującego jest położony Dom Pomocy Społecznej w C., który jednocześnie należy do typu domu wskazanego przez Kolegium w decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r. Natomiast podane przez odwołującego: Dom Pomocy Społecznej dla Kombatantów w R. oraz Dom Pomocy Społecznej przy ul. [...] w R. pozostają w kompetencji Prezydenta Miasta R., co ze względu na właściwość organów powoduje w świetle art. 59 ust. 2 u.p.s. brak możliwości zmiany decyzji. J.Ł. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję z dnia [...] maja 2018 r. zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie art. 54 ust. 2 u.p.s. poprzez skierowanie J.Ł. do Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku im. [...] w C.; naruszenie art. 54 ust. 2 u.p.s. poprzez brak uzyskania zgody J.Ł. na skierowanie go do ww. DPS; naruszenie art. 54 ust. 2 u.p.s. poprzez nieuwzględnienie zgłaszanych przez skarżącego okoliczności dotyczących jego osoby i potrzeb przy wyborze domu pomocy społecznej; błąd w ustaleniach taktycznych poprzez ustalenie, że ww. DPS jest odpowiedniego typu i jest zlokalizowany jak najbliżej miejsca zamieszkania skarżącego; naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Mając powyższy na uwadze, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o skierowaniu J.Ł. do Domu Pomocy Społecznej dla K. im. [...] lub Domu Pomocy Społecznej w R. przy ul. [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zgodnie z art. 54 ust. 2 u.p.s., osobę wymagającą całodobowej opieki kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, z zastrzeżeniem ust. 2a. chyba, że okoliczności sprawo wskazują inaczej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Przepis ten ustanawia zasadę, w myśl której właściwy organ pomocy społecznej ma obowiązek kierować osoby wymagające całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla danej osoby kierowanej typu, położonego najbliżej jej miejsca zamieszkania chyba, że termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej przekracza 3 miesiące. Unormowanie to ustanawia jeszcze jedno wyłączenie. Otóż nie kieruje się osoby wymagającej całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla niej typu, leżącego najbliżej miejsca zamieszkania, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy. Ustawodawca nie określił w omawianym przepisie art. 54 ust. 2 u.p.s., o jakie konkretnie okoliczności chodzi. Zawarcie więc w ww. przepisie klauzuli pozwalającej na ustalenie innego kryterium wyboru odpowiedniego miejscowo ośrodka oznacza, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej, do którego skierowana ma być osoba wymagająca całodobowej opieki, zobowiązany jest brać pod uwagę nie tylko typ domu pomocy społecznej, czas oczekiwania na miejsce w tym domu i zakres świadczonych w nim usług, ale również jej indywidualne potrzeby. W sposób szczególny uwzględnić musi, który z domów pomocy społecznej w sposób najpełniejszy te właśnie potrzeby realizuje. By temu sprostać, niewątpliwym obowiązkiem organu jest dokonanie rzetelnej, wyczerpującej i czytelnej analizy tych potrzeb, z uwzględnieniem stanowiska osoby zainteresowanej, a więc osoby, która ma zostać umieszczona w placówce i która w najpełniejszy sposób odczuje skutki tego, w którym ośrodku zostanie umieszczona. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie poddał analizie zgłoszonych przez skarżącego potrzeb, jak i jego argumentacji. Tym samym organ w sposób wadliwy zastosował w sprawie art. 54 ust. 2 u.p.s., albowiem stosując ten przepis pominął istotną jego część, która uzależnia skierowanie osoby do domu pomocy społecznej tylko od kryterium miejsca zamieszkania, lecz również od okoliczności sprawy i to w sytuacji, kiedy skarżący powołuje się na istnienie takich właśnie szczególnych okoliczności. Organ I instancji nie przesłuchał skarżącego w celu ustalenia jego potrzeb. Wskazuje to na naruszenie przez organ odwoławczy również przepisu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Niedopełnienie obowiązków wynikających ze wskazanych wyżej regulacji stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i uniemożliwiło prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 2 u.p.s. Istotne w sprawie elementy stanu faktycznego nie zostały przez organ odwoławczy wyjaśnione, albowiem nie rozważono czy podane w odwołaniu przez skarżącego okoliczności, mogą stanowić w świetle art. 54 ust. 2 u.p.s., okoliczności umożliwiające uznanie za celowe uwzględnienia jego wniosku co do umieszczenia w proponowanym przez niego domu pomocy społecznej. W konsekwencji nie można przyjąć, aby zaskarżona decyzja została wydana po rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Dlatego też należało uznać, że została ona wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów. Nadto umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej może nastąpić jedynie po uzyskaniu jej zgody lub zgody jej przedstawiciela ustawowego, co wynika wprost z art. 54 ust. 2 u.p.s., który jednoznacznie wskazuje, że umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej następuje po uzyskaniu jej zgody. Nie sposób przyjąć, że zgoda wymagana jest jedynie na pierwszym etapie tego postępowania - samego kierowania do DPS. Ten etap postępowania ma na celu przede wszystkim zdiagnozowanie, ustalenie, czy stan zdrowia wnioskodawcy jest na tyle poważny, że kwalifikuje go do skierowania do DPS. Na tym etapie organ również winien przesądzić, że nie można zapewnić należytej pomocy wnioskodawcy w warunkach domowych. Ani literalna ani celowościowa wykładnia przepisu art. 54 ust. 2 u.p.s. me uprawnia do wniosku, że na tym etapie decydowania organ nie powinien uzyskać zgody osoby kierowanej. Umieszczenie w DPS oznacza diametralną zmianę dotychczasowego życia, zmianę otoczenia, miejsca, rytmu życia, osób, z którymi osoba kierowana będzie miała kontakt, oznacza też z reguły kontakt z nieznanymi dotychczas lekarzami i personelem opiekuńczym. Są to wszystko okoliczności, które oznaczają krańcowe zmiany w życiu zainteresowanego. Zważywszy zaś, że zmiany te dotykają najczęściej osoby w znacznie zaawansowanym wieku, nie sposób zaakceptować nierozważenia chociażby przez organ ich zdania także w tym zakresie. Tym bardziej, że organ właściwy w sprawie do wydania skierowania do domu pomocy społecznej, stosownie do art. 14 u.p.s. w związku z art. 7, 8, 9 K.p.a., obowiązany jest wyjaśnić stronie zasady korzystania z prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej, wynikające z art. 54 ustawy oraz przedstawić katalog takich domów o najdogodniejszym usytuowaniu w stosunku do miejsca zamieszkania zainteresowanego oraz o najlepiej dostosowanej infrastrukturze i zaopatrzeniu. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną – art. 134 § 1 P.p.s.a. Przedmiotem postępowania objętego kontrolą sądu jest umieszczenie J.Ł. w Domu Pomocy Społecznej im. [...] w C. Skarżący ostateczną decyzją został skierowany do DPS najbliższego względem miejsca zamieszkania dla osób w podeszłym wieku. Możliwość umieszczenia w domu pomocy społecznej wynika z unormowań ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Zgodnie zaś z art. 54 ust. 2 cyt. ustawy osobę wymagającą całodobowej opieki kieruje się do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu zlokalizowanego najbliżej miejsca zamieszkania osoby kierowanej, po uzyskaniu zgody tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w domu pomocy społecznej. Cytowany przepis ustanawia zasadę, w myśl której właściwy organ pomocy społecznej ma obowiązek kierować osoby wymagające całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu zlokalizowanego najbliżej miejsca zamieszkania, chyba że termin oczekiwania na umieszczenie w domu pomocy społecznej przekracza 3 miesiące. Cytowane unormowanie ustanawia dodatkowo jeszcze jedno wyłączenie. Otóż nie kieruje się osoby wymagającej całodobowej opieki do domu pomocy społecznej odpowiedniego dla niej typu, leżącego najbliżej miejsca zamieszkania, jeżeli wymagają tego okoliczności sprawy. Przy ocenie, jakie okoliczności sprawy mogą decydować o wyłączeniu zasady bliskości, kierować należy się unormowaniem art. 55 ust. 1 i 2 ustawy. Wskazuje ono zakres usług świadczonych przez domy pomocy społecznej, stanowiąc jednocześnie, że zakres tych usług musi odpowiadać indywidualnym potrzebom osób w nich przebywających – art. 55 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że organ pomocy społecznej dokonując wyboru domu pomocy społecznej, do którego skierowana ma być osoba, zobowiązany jest brać pod uwagę nie tylko typ domu pomocy społecznej, czas oczekiwania na miejsce w nim i zakres świadczonych w nim usług ale również indywidualne potrzeby umieszczanej w nim osoby. Decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej jest decyzją o przyznaniu niepieniężnego świadczenia w postaci pobytu i usług w domu pomocy społecznej. Natomiast "decyzja o umieszczeniu to określenie warunków pobytu" (por. I. Sierpowska, Komentarz do art. 59 ustawy o pomocy społecznej). W przedmiotowej sprawie, jak wynika z dokumentacji medycznej, skarżący ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym na stałe wyszczególnionymi w pkt 5 i 6 orzeczenia wskazaniami dotyczącymi konieczności zapewnienia mu opieki we wskazanym zakresie. Jest pacjentem szpitala onkologicznego po amputacji odbytnicy i resekcji płata wątroby. Wobec tego organ decydując o wyborze domu pomocy społecznej, który musi być odpowiedni do potrzeb osoby umieszczanej zobowiązany jest przeanalizować potrzeby każdej z tych osób. Ocena ta musi opierać się o ocenę jego stanu zdrowia, a tym samym potrzeb osoby umieszczanej. W przedmiotowej sprawie zupełnie brak ustaleń w tym zakresie. Organ uwzględnia wyłącznie tę część przepisu ustawy, która wskazuje na bliskość z miejscem zamieszkania. Ta przesłanka nie może być decydująca i jedyna, która przesądza o wyborze odpowiedniego typu domu pomocy społecznej. Okoliczności te podnosił skarżący w odwołaniu, lecz rozstrzygnięcie odwoławcze nie udzieliło odpowiedzi na nie. Z tych względów naruszenia postępowania dowodowego uzasadniają uwzględnienie skargi. Organ prowadząc ponownie postępowanie ustali jakie są potrzeby J.Ł. wynikające z jego stanu zdrowia a następnie, który z domów pomocy społecznej może je zaspokoić. Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. i art. 54 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej Sąd uwzględnił skargę.