II SA/Rz 804/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia w sprawie przyznania świadczenia przedemerytalnego -skargę oddala- II SA/Rz 804/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ZUS) jest postanowienie Wojewody z dn.[...].07.2005r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W sprawie tej J. S. podaniem z dn.l2.05.2005r. zwrócił się do Powiatowego Urzędu Pracy (PUP) w R. o "wydanie decyzji o przyznaniu świadczenia przedemerytalnego". We wniosku podano, iż PUP w R. wydał uprzednio decyzję Nr [...] znak [...] o przyznaniu wnioskodawcy zasiłku przedemerytalnego od dnia 4.12.2001r. J. S. kilkukrotnie miał występować o zmianę powyższej decyzji, po raz ostatni w marcu 2002r., ale wówczas miano mu udzielić odmownej odpowiedzi. Wnioskodawca w konkluzji zwrócił się o pozytywne rozpatrzenie wniosku "po wydaniu wyroku z dnia 30 marca 2005r. przez Trybunał Konstytucyjny sygn. akt K 19/02 (Dz.U. Nr 59, poz.517)". Działający z upoważnienia starosty Zastępca Dyrektora PUP w R. postanowieniem z [...].06.2005r. Nr [...] działając na podstawie art.65 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (uwaga Sądu: nie podano w podstawie prawnej daty ani publikatora tej ustawy) przekazał podanie do ZUS-u. W lakonicznym uzasadnieniu wskazano, że organ który nie jest właściwy w sprawie niezwłocznie przekazuje podanie do organu właściwego, a właściwość ZUS-u organ upatruje w fakcie wejścia w życie z dniem 1.08.2004r. ustawy o świadczeniach przedemerytalnych. Postanowienie doręczono ZUS-owi oraz J. S. pouczając o prawie do wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie. Zażalenie wniósł J. S., ale jego przedmiotem uczynił bezczynność organu I instancji, iż wnosi je w trybie art.37 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i domaga się podjęcia stosownych działań przewidzianych w art.38 kodeksu postępowania administracyjnego. Zażalenie to rozpoznał Wojewoda postanowieniem z dn.[...].07.2005r. Nr [...] odmawiając jego uwzględnienia. Zażalenie na postanowienie organu I instancji z dn.[...].06.2005r. wniósł ZUS uznając, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wnoszący zażalenie wskazuje, iż podanie J. S. dotyczy przyznania świadczenia przedemerytalnego na podstawie przepisów ustawy z dn.l4.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i ma związek z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dn.30.03.2005r. K 19/02. Sprawa nie ma mieć zatem związku z ustawą o świadczeniach przedemerytalnych, ale dotyczy weryfikacji w trybie art.190 ust.4 Konstytucji RP uprzednio wydanej decyzji przez PUP w R. Wskazano dalej w zażaleniu, iż ZUS jest jedynie właściwy do przyznawania świadczeń przedemerytalnych począwszy od 1.08.2004r. i może także kontynuować wypłacanie świadczeń już przyznanych przed tą datą. W konkluzji zażalenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uznanie, iż właściwym do załatwienia wniosku J. S. jest PUP w R. Opisanym na wstępie postanowieniem Wojewoda powołując się na dyspozycję art.134 w zw. z art.144 ustawy z dn.l4.06.1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty Powiatu w sprawie przekazania podania J. S. do ZUS. Organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art.127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, zaś w sprawach nieuregulowanych w rozdziale do zażaleń stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań (art.144 k.p.a.). Wojewoda w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia eksponuje, iż prawo wniesienia zażalenia przysługuje stronie. Pojęcie strony wiąże się wyraźnie z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzanym z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego. Od pojęcia interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Analizując pozycję prawną wnoszącego zażalenie Wojewoda wskazał, iż jest on podmiotem do którego przekazano podanie - wniosek J. S., a prawnym skutkiem przekazania podania jest jego obowiązek rozpatrzenia sprawy zainicjowanej podaniem. Zdaniem wojewody ZUS nie posiada interesu prawnego w sprawie i z tego względu nie jest legitymowany do złożenia zażalenia na postanowienie, albowiem nie był stroną postępowania. Uznano zatem, że zażalenie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, a podstawą do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia jest dyspozycja art.134 k.p.a., mającego odpowiednie zastosowanie w sprawie. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (WSA) ZUS zarzucając naruszenie art.28 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż skarżący nie był stroną postępowania, w którym wydano postanowienie o przekazaniu sprawy, wnosząc o uchylenie postanowienia ewentualnie stwierdzenie jego nieważności oraz wstrzymania jego wykonania. Wniosek o wstrzymanie wykonania WSA postanowieniem z 31.01.2006r. oddalił, odmawiając wstrzymania zaskarżonego postanowienia. Skarżący rekapitulując stan faktyczny sprawy wywodzi iż posiada przymiot strony w postępowaniu odnoszącym się do ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia podania J. S., "gdyż tak należało kwalifikować sprawę" i był zatem uprawniony do złożenia zażalenia. ZUS formułuje tezę, iż przekazanie podania to faza poprzedzająca postępowanie w sprawie, a przyjmując iż przekazanie podania wg właściwości innemu organowi jest dla niego wiążące należy się opowiedzieć za prawem tego organu do kwestionowania postanowienia wydanego w trybie art.65 § 1 k.p.a. właśnie w trybie zażalenia. Skarga zawiera także tezę alternatywną o dopuszczalności uruchomienia trybu sporu o właściwość. Zdaniem strony skarżącej przywoływane przez wojewodę w uzasadnieniu orzeczenia sądowe w aspekcie braku przymiotu strony u organu właściwego do załatwienia sprawy dotyczyły innej sytuacji prawnej. Zdaniem skarżącej po zmianie k.p.a. od 1.01.2004r. organ, do którego przekazano podanie musi mieć możliwość "obalenia" postanowienia przekazującego podanie w trybie art.65 § 1 k.p.a., w przeciwnym razie takie postanowienie miałoby charakter wiążący i narażałoby organ na wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. Skarga zawiera pogląd, iż brak przymiotu strony u ZUS-u w "postępowaniu dotyczącym właściwości organu" oznaczałoby stan, w którym strona skarżąca pozbawiona byłaby możliwości poddania kontroli postanowienia Starosty także w trybie stwierdzenia nieważności. Dalsza część skargi zawiera obszerne wywody odnośnie właściwości starosty, a nie strony skarżącej odnośnie rozpatrzenia podania J. S. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, obszernie powtarzając prezentowaną uprzednio argumentację zaskarżonego postanowienia. Wojewoda powtarza wywody koncentrujące się wokół problemu legitymacji skarżącej do wniesienia zażalenia twierdząc, iż stroną postępowania jest wyłącznie J. S., a organ któremu przekazano podanie wg właściwości - ZUS Oddział [...], nie jest legitymowany do zaskarżenia w drodze zażalenia postanowienia wydanego przez organ I instancji. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie wydane przez Wojewodę stwierdzające niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez ZUS na postanowienie Starosty przekazujące wnoszącemu zażalenie, podanie wniesione przez J. S. Art.65 § 1 k.p.a. stanowi, iż gdy organ, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Formą przekazania jest postanowienie, na które służy zażalenie. Przepis ten nie wskazuje, jako podmiot jest uprawniony do wnoszenia zażalenia na tego typu postanowienie. Zastosowanie przeto znajdą te regulacje, które odnoszą się generalnie do wnoszenia zażaleń na postanowienia wydawane na postawie przepisów kodeksu. W myśl art.141 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie (podkr. Sądu), gdy kodeks tak stanowi. Przepis ten wyraźnie zatem wskazuje, iż prawo do korzystania z takiego środka zaskarżenia związane musi być z przymiotem strony postępowania. Prawo takie posiadają również inne podmioty, które kodeks zrównuje w prawach ze stroną postępowania, np. dopuszczona do udziału w postępowaniu organizacja społeczna (art.31 § 3 k.p.a.), lub prokurator (art.188 k.p.a.). ZUS stroną postępowania wszczętego na żądanie J. S. nie jest, nie służy mu przymiot strony w rozumieniu art.28 k.p.a. i wywody w tym zakresie Wojewody są co do zasady trafne. Skarżący jest natomiast podmiotem, o jakim mowa w art.1 pkt 2 k.p.a., skoro z mocy prawa - ustawy z dn.13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych, jak również ustawy z 30.04.2004r. o świadczeniach przedemerytalnych, jest powołany do załatwiania spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Jest przeto organem administracji publicznej w rozumieniu art.5 § 2 pkt 3 k.p.a. w sprawach dotyczących świadczeń przedemerytalnych, nie zaś stroną postępowania administracyjnego. Sąd nie podziela tej argumentacji skargi, która uwypukla istnienie swoistego postępowania w sprawie ustalenia organu właściwego do załatwienia wniesionego podania, przed postępowaniem "właściwym" w sprawie. Wydanie przez organ I instancji, do którego wniesiono podanie w sprawie, postanowienia na zasadzie art.65 § 1 k.p.a., wiąże organ któremu podanie to przekazano uznając iż jest on właściwy, w tym znaczeniu, iż organ któremu podanie przekazano, nie może podania ponownie zwrócić organowi, od którego zostało ono przekazane. Organ taki, jeżeli nie podziela poglądu o swej właściwości do rozpatrzenia podania, może uznać swą niewłaściwość, co wywoła skutek zaistnienia sporu o właściwość. Organowi takiemu nie służy prawo do obalenia postanowienia wydanego w trybie art.65 § 1 k.p.a. w drodze wnoszenia zażalenia. Pogląd taki wyrażony został także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 12.08.2005r. II OW 34/05, opubl. ONSAiwsa Nr 2(11) 2006, poz.40.). Spory o właściwość są przedmiotem regulacji k.p.a. (por. art.1 pkt 3 i art.22 k.p.a.). Zatem skoro ZUS zdaje się prezentować tezę o swej niewłaściwości do załatwienia podania J. S., to winien to uczynić w formie procesowej i pouczyć stronę o możliwości wystąpienia z wnioskiem o rozpatrzenie takiego sporu, względnie samemu z takiego prawa skorzystać. Wojewoda rozpoznając zażalenie ZUS prawidłowo stwierdził w drodze postanowienia wydanego na podstawie art.134 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. nakazującym w sprawach nie unormowanych w rozdziale 11 "Zażalenia" Działu II "Postępowanie" kodeksu stosować odpowiednio przepisy dotyczące odwołań w odniesieniu do zażaleń, jego niedopuszczalność. Nastąpiło to w fazie badania zażalenia pod względem formalnym, skoro oczywistym było, iż wnoszący zażalenie nie jest podmiotem posiadającym przymiot strony postępowania w rozumieniu art.28 k.p.a. Kwestią, która nie była podnoszona przez strony postępowania sądowoadministracyjnego, jest to, czy w takiej sytuacji nie należało umorzyć postępowania zażaleniowego na zasadzie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art.144 k.p.a. Pogląd o takiej konstrukcji jako prawidłowego rozstrzygnięcia zagadnienia braku przymiotu strony u odwołującego się, a wobec dyspozycji art.144 k.p.a. mający odniesienie do rozpatrywania również zażaleń na postanowienia, wyraził NSA w uchwale z 5.07.1999r. OPS 16/98 (ONSA Nr 4/1999, poz.l19). Sąd wskazał w tej uchwale, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art.28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a.. Niezależnie od tego, że ocena prawna wyrażona w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych przed dniem 1 stycznia 2004r. nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę na podstawie Ppsa (art.100 ustawy z dn.30.08.2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm.), to warto zauważyć, iż w uzasadnieniu tej uchwały NSA aprobował jednak w drodze, jak się wydaje wyjątku, pogląd o dopuszczalności wydania postanowienia w trybie art.134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych, w sytuacjach egzemplifikowanych w doktrynie. W ocenie Sądu również taki przypadek zachodzi w przedmiotowej sprawie, skoro uznanie braku przymiotu strony u skarżącej było oczywiste dla organu zażaleniowego i nie wiązało się z podejmowaniem w tym zakresie żądnych czynności wyjaśniających. Sąd ocenia legalność wydanego postanowienia na dzień jego wydania, zatem te zmiany ustawowe, które w międzyczasie nastąpiły, a które mogłyby mieć wpływ na nową ocenę sprawy właściwości organu, który winien rozpoznać podanie J. S., nie mogły w żadnym razie mieć znaczenia dla kierunku orzekania w przedmiotowej sprawie. Chodzi tu w szczególności o art.l50a dodany w ustawie z 20.04.2005r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz.1001 ze zm.), wedle którego sprawy o prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dn.l4.12.1994r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym, do dnia 31.12.2001r. - rozpatruje właściwy starosta, na wniosek zainteresowanego zgłoszony do właściwego miejscowo powiatowego urzędu pracy do dn.28.02.1006r.. Zasadnym jest wobec tego uzyskanie przez stronę skarżącą informacji, czy Starosta podtrzymuje stanowisko wyrażone w postanowieniu z dn.[...].06.2005r., a w przypadku odstąpienia od tego stanowiska, przekazanie mu przesłanych akt sprawy administracyjnej. Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono na zasadzie art.151 Ppsa o oddaleniu skargi.