II SA/Rz 804/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Maria Serafin-Kosowska NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na rzecz adwokata W. L. z Kancelarii Adwokackiej wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł / słownie : dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 / słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2011r., Nr [...], wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011r., Nr [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr 342/3 w J. Z jego uzasadnienia i akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 29 czerwca 2010r. E. Z. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie rozpoczętej budowy budynku mieszkalnego na działce nr 342/3 w J. wskazując, że sprawa drogi, rozgraniczenia i budowy znajduje się w sądzie administracyjnym. W trakcie przeprowadzonej kontroli na działce nr 342/3 w J. PINB ustalił, że roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalnego prowadzone są w oparciu o zatwierdzony przez Starostę [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2010r., nr [...] projekt budowlany i pozwolenie na budowę. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...].03.2010r., nr [...]. W trakcie kontroli stwierdzono również, że budynek mieszkalny realizowany jest zgodnie z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym a inwestor dopełnił wszelkich formalności związanych z zatwierdzeniem budowy. Wobec powyższych ustaleń pismem z dnia 26 lipca 2010r. PINB udzielił E. Z. stosownych wyjaśnień. Następnie po otrzymaniu wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Rz 434/10, którym uchylona została decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2010r. i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia [...] stycznia 2010r., PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 342/3 w J. W trakcie przeprowadzonej w dniu 31 marca 2011r. kontroli ustalono, że budynek wybudowano do stanu surowego zamkniętego. Zakres robót, zgodnie z wpisem do dziennika budowy, wykonano do dnia 25.11.2010r. tj. przed rozpoznaniem skargi przez WSA w Rzeszowie. Nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych. W dalszej kolejności Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2011r., znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla P. M. obejmującego budowę budynku mieszkalnego na działce nr 342/3 w J. Z uwagi na fakt, że decyzja Starosty nie była ostateczna, postanowieniem z dnia [...] maja 2011r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił prowadzone z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr 342/3 w J., do czasu kiedy decyzja Starosty z dnia [...] maja 2011r. stanie się ostateczna. Z. Z., zastępowana przez E. Z., złożyła na powyższe postanowienie zażalenie. Wskazała, że budynek mieszkalny na działce nr 342/3 w J. realizowany był nielegalnie bez prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mimo, że WSA w Rzeszowie uchylił decyzje o pozwoleniu na budowę, budynek został wybudowany w całości, bez dojazdu, służebności, w oparciu o sfałszowany akt notarialny. W wyniku rozpatrzenia tego zażalenia, powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r., Nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011r. Wskazując na dotychczasowy przebieg postępowania oraz powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie organu administracji architektoniczno – budowlanej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego jest zagadnieniem wstępnym, od którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie legalności budowy ww. budynku mieszkalnego. Zasadnie zatem organ I instancji zawiesił postępowanie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu kiedy decyzja Starosty z dnia [...] maja 2011r., stanie się ostateczna. Jednakże z uwagi na fakt, że Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2011r., nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2011r., ustała przyczyna zawieszenia postępowania. Zatem konieczne jest uchylenie zaskarżonego postanowienia, a organ I instancji winien zakończyć postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr 342/3 w J. Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie budynek mieszkalny realizowany był w dacie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę, którą to decyzję wyrokiem WSA w Rzeszowie wycofano z obrotu prawnego. Dlatego nie można uznać, że obiekt realizowany był samowolnie. Pozostałe zaś zarzuty dotyczą postępowania organu architektoniczno – budowlanego oraz rozgraniczenia i aktów notarialnych i nie mogą być przedmiotem rozpoznania przez organ nadzoru budowlanego. W skardze na to postanowienie złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Z. Z., zastępowana przez pełnomocnika E. Z. podtrzymując argumentację zawartą w zażaleniu, raz jeszcze podniosła, że przedmiotowy budynek mieszkalny realizowany był nielegalnie. Zarzuciła, że organ mimo sprawy skierowanej do Sądu nie wstrzymał robót budowlanych. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wyjaśnić skarżącej, że stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądu administracyjnego ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (tu postanowienie). Oznacza to, że w postępowaniu – sądowo administracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd, jak wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powoływaną podstawą prawną. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, jeżeli m.in. stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując kontroli zaskarżonego postępowania w omówionym zakresie, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa skutkującego koniecznością usunięcia tego postanowienia z obrotu prawnego, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, skarga podlegała oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem osądu jest postanowienie o charakterze procesowym, tj. postanowienie uchylające wydane w pierwszej instancji postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. ([...]) o zawieszeniu postępowania w sprawie legalności robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr 342/3 w J. Wymienionym ostatnio postanowieniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych przy przedmiotowym budynku do czasu "uostatecznienia się" decyzji Starosty z dnia [...] maja 2011 r. ([...]), działając przy tym na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uzależnione jest od łącznego wystąpienia trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się "sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem (element stosunku czasowego) prawomocnie przesądzone na właściwej drodze" (B.Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego" Komentarz Wyd. C.H.Beck W-wa 1996 r. str. 419 za B. Graczyk: "O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym"). Wymieniona w tym przepisie podstawa zawieszenia postępowania administracyjnego należy do obligatoryjnych podstaw zawieszenia postępowania. Z akt sprawy wynika w szczególności, że po wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie II SA/Rz 434/10 uchylającym decyzję z dnia [...] marca 2010 r. Wojewody ([...]) i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2010 r. Starosty ([...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr 342/3 w J. (zawiadomienie z dnia 11.03.2011 r.). Podczas oględzin w dniu 31 marca 2011 r. z udziałem m.in. inwestora P. M. i E. Z. (męża skarżącej i jej pełnomocnika) ustalono, że przedmiotowy budynek został wybudowany do stanu surowego zamkniętego; zgodnie z wpisem do dziennika budowy w/w zakres robót wykonano do dnia 25 listopada 2010 r. Jednocześnie nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych przy tym obiekcie. W trakcie prowadzenia przedmiotowego postępowania Starosta w dniu [...] maja 2011 r. wydał decyzję (Nr [...] znak: [...]) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla P. M., obejmującego budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr 342/3 w J. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego zawiesił swoje postępowanie do czasu, gdy wspomniana decyzja z dnia [...] maja 2011 r. stanie się ostateczna. Przyjął prawidłowo, iż wystąpiło wstępne zagadnienie prawne, w znaczeniu wcześniej wyjaśnionym, co obliguje organ administracji do zawieszenia prowadzonego postępowania w myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ustalenie przez organ II instancji, przy okazji rozpoznawania zażalenia Z. Z. na postanowienie z dnia [...] maja 2011 r., iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] maja 2011 r. stała się ostateczna – utrzymał ją w mocy Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. ([...]) – oznacza w rzeczywistości, że ustała przyczyna zawieszenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr 342/3 w J. Stąd też, w trafnej ocenie organu II instancji, uwzględnienie powyższego ("uostatecznienia się" decyzji Starosty z dnia [...] maja 2011 r.) skutkować musiało wyeliminowaniem kwestionowanego w zażaleniu postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a który winien prowadzone postępowanie zakończyć wydaniem decyzji. Zaskarżone postanowienie nie uchybia zatem prawu i dlatego w rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia go z obrotu prawnego. Argumenty skargi, ponowione zasadniczo za zażaleniem, odnosząc się do kwestii sfałszowania aktów notarialnych (własności nieruchomości, służebności drogowej), rozgraniczenia nieruchomości, nie podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego i nie mogły mieć żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Z tych względów na podstawie art. 151 oraz art. 250, 205 § 2 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.