II SA/Rz 804/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi K. F. na postanowienie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 2 § 1 pkt 10, art. 18, art. 64a § 1 pkt1, art. 119 § 1 i art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966. O postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), art. 124 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 17 ust. 1 i 10 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 ze zm.) oraz § 3 pkt 2 i 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086) – stwierdzając niewykonanie obowiązku wymienionego w tytule wykonawczym Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. dotyczącego zaszczepienia dziecka M. M. przeciwko gruźlicy oraz WZW B - nałożył na K. F. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł. wraz z opłatą egzekucyjną w kwocie 68 zł. informując ją, że w przypadku nieuiszczenia tej kwoty w wyznaczonym terminie zostanie ona ściągnięta w drodze egzekucji administracyjnej należności pieniężnych (pkt I) oraz wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w w/w tytule wykonawczym, tj. do zaszczepienia dziecka w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia informując, że w przeciwnym przypadku będą nakładane dalsze grzywny w tej lub wyższej kwocie (pkt II). Zażalenie na postanowienie PPIS z dnia [...] kwietnia 2012 r. wniosła K. F. i K. M., zarzucając mu naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 81 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, art. 6 Kpa, dotknięcie postanowienia wadą nieważności w postaci niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa oraz zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego. Rozpatrujący zażalenie Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...] - powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, art. 18, art. 119 § 1, art. 121 § 2, art. 122 § 1 i 3 o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, art. 5 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 17 ust. 1 i 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz § 3 pkt 2 i 12 rozporządzenia MZ z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych - utrzymał w mocy postanowienie PPIS z dnia [...] kwietnia 2012 r., stwierdzając bezzasadność tego zażalenia. Wskazał, że grzywna została nałożona na matkę dziecka, gdyż to ona oficjalnie odmówiła zgody na jego zaszczepienie w szpitalu, gdzie się urodziło. Wyjaśnił, że obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynika z ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zaś zgodnie z art. 68 Konstytucji RP władze publiczne są zobowiązane do zwalczania chorób epidemicznych. Szczepienie ochronne ma na celu sztuczne uodpornienie przeciwko danej chorobie i nie jest działaniem leczniczym lecz profilaktycznym, skierowanym do osób zdrowych. Z obowiązku poddania się nim mogą być zwolnione tylko osoby, u których lekarz specjalista stwierdza stałe przeciwwskazania. Obowiązujące przepisy nie wskazują, jakim preparatem należy szczepić, stąd rodzice mają wybór spośród dopuszczonych, przy czym szczepienia obowiązkowe mogą być wykonywane preparatami rozprowadzanymi darmowo przez zakłady służby zdrowia. Zgodnie z komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 26 października 2011 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2012 (Dz. Urz. MZ, Nr 8, poz. 71), szczepienia WZW typu B (pierwsza dawka) oraz przeciw gruźlicy wykonuje się w ciągu 24 godzin po urodzeniu; powinno być ono wykonane jednocześnie lub w innym możliwym terminie przed wypisaniem dziecka z oddziału noworodkowego. Wydanie Komunikatu ma swoje upoważnienie ustawowe, gdyż ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zawiera delegację ustawową dla określenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych, określenia osób lub ich grupy obowiązanych do poddania się szczepieniom oraz wieku i innych okoliczności stanowiących podstawę do nałożenia na nie obowiązku szczepień ochronnych. Zgodnie z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, każdorazowo nałożona na osobę fizyczną grzywna nie może przekraczać 10 000 zł. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego grzywna w wysokości 1000 zł. jest odpowiednia do możliwości finansowych zobowiązanej, jak i celu jej nałożenia. Musi być ona uciążliwa, gdyż w przeciwnym przypadku nie spełniałaby swojej roli. W przypadku wykonania egzekwowanego obowiązku, stosownie do art. 125 § 1 tej ustawy, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Skargę na postanowienie PWIS z dnia [...] lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła K. F. i K. M., zaskarżając go w całości i wnioskując o: 1) uchylenie zaskarżonego postanowienia PPIS i utrzymującego go w mocy postanowienia PWIS w całości, jako naruszających prawo, 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, 3) umorzenie postępowania egzekucyjnego. Skarżący względem zaskarżonego postanowienia PWIS podnieśli następujące zarzuty /tożsame z zawartymi w zażaleniu na postanowienie PPIS z dnia [...] kwietnia 2012 r./: 1. Naruszenie art. 10 § 1 oraz art. 81 Kpa polegające na niezapewnieniu czynnego udziału stronom postępowania, m.in. dokonywanie doręczeń sprzecznych z art. 40 § 1 Kpa - upomnienie oraz postanowienie były doręczone tylko matce dziecka z pominięciem ojca, mimo że to obydwoje rodzice są pełnoprawnymi opiekunami dziecka i łącznie sprawują władzę rodzicielską, 2. Dotknięcie wadą nieważności w postaci niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 Kpa, gdyż ani ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń (...) jak i rozporządzenie MZ z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień nie precyzują w sposób jednoznaczny realizacji tego obowiązku (nie wynika z nich konkretny rodzaj szczepionki ani termin szczepienia, a wobec określenia jedynie przedziału wiekowego w jakim należy wykonać szczepienie, obowiązek ten może być spełniony zarówno w pierwszym jak i ostatnim dniu tego okresu). W związku z tym skarżone postanowienie przymusza do wykonania obowiązku, który nie jest jednoznacznie określony, a co za tym idzie jest niewykonalny (stanowisko to potwierdza wyrok NSA z dnia 26 maja 1995 r. III SA 1101/94). Także powołany w uzasadnieniu postanowienia PWIN Program Szczepień Ochronnych publikowany w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest źródłem obowiązującego prawa, wiążąc podmioty mu podległe, a nie poszczególne osoby, 3. Naruszenie art. 77 § 1 Kpa poprzez brak zbadania, czy został spełniony decydujący dla sprawy warunek określony w art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, tj. czy zostało wykonane lekarskie badanie kwalifikacyjne w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego, 4. Naruszenie art. 6 Kpa – organ powołując się na art. 17 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń (...) nie wykazał podstawy prawnej do wydania wskazanego postanowienia. Art. 20 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że tylko w przypadkach określonych szczególnymi przepisami Państwowy Inspektor Sanitarny może występować jako organ egzekucyjny, zaś przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń (...) jako regulacja szczegółowa nie określa takiego przypadku, tj. możliwości zastosowania jakiegokolwiek środka przymusu administracyjnego w przypadku niedopełnienia obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym w stosunku do osoby zdrowej. Zastosowanie przymusu administracyjnego jest możliwe tylko w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zakażenia lub choroby zakaźnej, co określają odpowiednio art. 33 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ostatniej z powołanych ustaw (potwierdza to wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 maja 2011 r. II SA/Bk 79/11), 5. Naruszenie art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, gdyż poprzez nałożenie grzywny organ przymusza do wykonania świadczenia zdrowotnego, pozbawiając pacjenta prawa odmowy i wolnego wyboru. Zastosowanie przymusu bezpośredniego – zgodnie z art. 36 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń (...) – jest dopuszczalne tylko w stosunku do osoby u której podejrzewa się lub rozpoznano chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, stanowiącą bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób, podczas gdy ich dziecko jest całkowicie zdrowe. W odpowiedzi na skargę PWIS wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, przedstawiając argumentację jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – określanej dalej jako P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd z urzędu bierze pod uwagę wszystkie naruszenia prawa, a nie tylko te wymienione w skardze. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatniej ze wskazanych ustaw. W przypadku zaskarżenia decyzji Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do jej uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - lub do stwierdzenia nieważności takiej decyzji, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 Kpa lub innych przepisach. W rozpatrywanej sprawie Sąd opisanych powyżej wad i uchybień względem zaskarżonego postanowienia nie stwierdził, czego konsekwencją jest uznanie wniesionej skargi za niezasadną. Jej przedmiotem jest postanowienie PWIS, utrzymujące w mocy postanowienie PPIS o nałożeniu na K. F. grzywny w wysokości 1000 zł. wraz z opłatą egzekucyjną w kwocie 68 zł., w celu przymuszenia jej do wykonania obowiązku niepieniężnego polegającego na obowiązku zaszczepienia dziecka M. M. przeciwko gruźlicy oraz WZW B, a który to obowiązek wynikał dla niej z wystawionego przez ten organ tytuły wykonawczego. Podniesione przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenie przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń (...) jak i rozporządzenia MZ z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień, na etapie postępowania egzekucyjnego nie mogą odnieść oczekiwanych przez nią skutków i nie mają znaczenia dla oceny legalności wydanych w jego toku postanowień egzekucyjnych. W postępowaniu egzekucyjnym organ prowadzący egzekucję nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, bada wyłącznie z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 29 § 1 u.p.e.a.). Z tych przyczyn chybione są także wszelkie podniesione w skardze zastrzeżenia dotyczące wydania zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego czy dotknięcie ich wadą nieważności. Wbrew twierdzeniu skarżącej, zastosowanie środków przymusu administracyjnego – w niniejszej sprawie grzywny – nie jest też obwarowane wyłącznie podejrzeniem lub rozpoznaniem zakażenia lub choroby zakaźnej. Nałożenie obowiązku szczepień na osoby zdrowe ma bowiem właśnie służyć zapobieganiu wystąpienia zachorowań i rozprzestrzeniania się chorób szczególnie niebezpiecznych dla zdrowia ogółu społeczeństwa, których koszty zwalczania, leczenia oraz niwelacji innych związanych z nimi negatywnych skutków są znacznie wyższe, niż wywodzone przez skarżącą prawo jednostki do w pełni samodzielnego decydowania o sobie lub osobach poddanych jej pieczy. Sąd podziela pogląd orzekających w sprawie organów inspekcji sanitarnej, że obowiązek poddania się określonym szczepieniom ochronnym ma oparcie w w/w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń (...), a jego konkretyzacja na podstawie zawartego w niej upoważnienia następuje w wydawanym corocznie przez Głównego Inspektora Sanitarnego Komunikacie, zawierającym szczegółowe wskazania dot. stosowania szczególnych szczepionek na dany rok. Niesporne jest także, że K. F. w dniu 17 lutego 2012 r. zostało doręczone ze skutkiem prawnym upomnienie wzywające do niezwłocznego wykonania obowiązku szczepienia dziecka. W wyniku stwierdzenia przez PINS jego niewykonania, organ ten prawidłowo więc wystawił tytuł wykonawczy oraz postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000 zł, a organ II instancji rozpoznając zażalenie na powyższe postanowienie utrzymał je w mocy. W ocenie Sądu wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło w sposób zgodny z prawem, a nałożona na skarżącą kwota grzywny w celu przymuszenia mieści się w granicach ujętych przez prawo. Zgodnie z art. 119 _@POCZ@__@KON@_§ 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Stosownie do _@POCZ@__@KON@_§ 2 tego artykułu, grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Na podstawie art. 121 § 1 i 2 ustawy, g_@POCZ@rzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, a _@POCZ@__@KON@każdorazowo względem osób fizycznych nie może przekraczać kwoty 10 000 zł. Nakładając na skarżącą kwotę grzywny w wysokości 1000 zł. organ egzekucyjny uznał, że będzie to kwota, której dolegliwość opłacenia zmusi skarżącą do wykonania ciążącego na niej obowiązku. Na dodatkowe podkreślenie w tym względzie zasługuje, iż kwota grzywny oscyluje w dolnych granicach ustawowego zagrożenia. Dlatego też Sąd nie stwierdził naruszenia względem skarżącej przepisów normujących stosowanie tego środka egzekucyjnego. Skoro zatem przeprowadzona kontrola zaskarżonego postanowienia nie doprowadziła do wniosku aby naruszało ono prawo, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.