II SA/Rz 804/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...]. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: "organ", "SKO", "Kolegium") z [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. W podstawie prawnej postanowienia organ odwoławczy powołał art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a."). Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: postanowieniem z [...] stycznia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zawiesiło postępowanie w sprawie odwołania M. M. (dalej: "skarżący") od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia w miesiącu grudniu 2020 r., do czasu zakończenia sprawy rozpoznawanej przed Sądem Okręgowym w [...], dotyczącej odwołania skarżącego od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] z [...] maja 2020 r. Tym samym postanowieniem, SKO w [...] zobowiązało skarżącego do niezwłocznego poinformowania organu o wydaniu prawomocnego wyroku w sprawie. Postanowienie doręczono skarżącemu 11 lutego 2021 r. W odpowiedzi na postanowienie, skarżący [...] lutego 2021r. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wskazując na brak środków do życia, zwracając się jednocześnie o wcześniejsze rozpoznanie sprawy. Podniósł również, że nie zgadza się, aby przy obliczaniu jego dochodu, od którego uzależnione jest przyznanie zasiłku celowego wliczona została renta pobierana z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...]. Kolegium nie podzieliło powyższych zarzutów i opisanym na wstępie postanowieniem utrzymało własne postanowienie w mocy. W uzasadnieniu postanowienia podkreślono, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przyznania pomocy społecznej uzależnione jest od ustalenia dochodu wnioskującego, a jego ustalenie jest możliwe dopiero po rozstrzygnięciu sprawy przez Sąd. W dniu 12 kwietnia 2021 r. skarżący wniósł skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2021 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie M. M. podniósł, że w marcu 2020 r. odwołał się od orzeczenia lekarza orzecznika do komisji lekarskiej ZUS i czekał na wezwanie na badanie, ale badanie komisji lekarskiej odbyło się zaocznie. ZUS decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] ustalił skarżącemu prawo do renty. Decyzja została wydana z naruszeniem prawa, w szczególności art. 10 § 1 k.p.a. obligującego organy do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pracownicy ZUS tego prawa mu nie zapewnili. ZUS przed uprawomocnieniem się swej decyzji z [...] maja 2021 r., a nawet przed jej doręczeniem, przystąpił do wypłacania renty skarżącemu, co w jego ocenie jest działaniem bezprawnym, bowiem przysługiwało mu prawo do wniesienia odwołania od tej decyzji. Tym samym takim działaniem ZUS także jawnie złamał art. 130 § 1 i 2 k.p.a., które to jasno i wyraźnie wskazują, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji. ZUS przed uprawomocnieniem się decyzji z [...] maja 2020 r. poinformował Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] o jej wydaniu. Organ natychmiast wstrzymał wypłacanie mu zasiłków pozbawiając go środków do życia. Kolegium wydając zaskarżone postanowienie dało wyraz nieczułości na ludzką krzywdę. Skarżący jest osobą chorą, poruszającą się na wózku inwalidzkim i z pomocą chodzika oraz niepełnosprawną w stopniu znacznym. Kolegium uzależnia wydanie decyzji od wydania przez SO w [...] prawomocnego wyroku. Tymczasem w związku z pandemią wyrok prawomocny może zapaść dopiero po 2 latach, a skarżący już przez 11 miesięcy pozostaje bez środków. Od marca 2021 r. nie wykupuje leków, nie opłaca rachunków za prąd ani nie kupuje żywności. Na chwilę obecną decyzja z [...] maja 2020 r. jest decyzją nieprawomocną i dlatego nie podlega wykonaniu. W związku z tym od stycznia 2020 r. do dziś skarżący pozostaje bez prawa do renty i jego dochód wynosi 559,34 zł miesięcznie, a dochód w takiej wysokości uprawnia go do przyznania mu pomocy finansowej, której nie otrzymuje. W związku z powyższym wniósł o uchylenie rozstrzygnięć organów I i II instancji oraz orzeczenie zgodne z wnioskiem złożonym w OPS [...] z dnia [...] listopada 2020 r., tj. przyznanie mu zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia na miesiąc grudzień 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Dokonując kontroli Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.: Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi – art. 134 p.p.s.a. Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie wydane w przedmiocie zwieszenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy przyznania zasiłku celowego. Jak wynika z akt sprawy, Kolegium zawiesiło toczące się z odwołania M. M. postępowanie, do czasu rozpoznania przez Sąd Okręgowy odwołania skarżącego od decyzji ZUS z [...] maja 2020 r. o przyznaniu skarżącemu prawa do renty. Kolegium stwierdziło, że pismem z 17 grudnia 2020 r. ZUS Oddział w [...] – Inspektorat w [...] wyjaśnił, że wyżej wymieniona decyzja, którą ustalono prawa do renty dla M. M. na okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 marca 2023 r. nie jest prawomocna ponieważ odwołanie od niej wniósł M. M. Od tego rozstrzygnięcia, zdaniem Kolegium, zależy rozpoznanie niniejszej sprawy o przyznanie zasiłku celowego. W opozycji skarżący podnosi że znajduje się w bardzo trudnej sytuacji, w związku z czym liczy na szybkie załatwienie sprawy, by nie został pozbawiony środków do życia zarzucając jednocześnie, że organ I instancji bezprawnie zalicza do jego dochodu, dochód którego nie otrzymuje, a co za tym idzie nie może nim rozporządzać. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W orzecznictwie przyjmuje się, że o zależności z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obligującej organ do zawieszenia postępowania przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. ( tak WSA w Łodzi w wyroku z 29 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 895/20 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 marca 2021 r. III SA/Łd 867/20 ). Zależności (uprzedniego) rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie można utożsamiać z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. ( Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2021 r. III SA/Łd 980/20). Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. ( Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 lutego 2021 r. III SA/Po 635/20 ). Niniejsza sprawa dotyczy wniosku skarżącego z 5 listopada 2020 r. o przyznanie zasiłku celowego na pokrycie kosztów leczenia na miesiąc grudzień 2020 r. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia ze względu na ustaloną wysokość dochodu skarżącego, przekraczającą kryterium dochodowe. Z powyższym stanowiskiem nie zgodził się skarżący, który we wniesionym odwołaniu podważył zaliczenie do dochodu świadczenia rentowego przyznanego na podstawie decyzji, od której się odwołał i złożył jednocześnie wniosek o wstrzymanie jego wypłaty. Dla oceny zasadności zawieszenia postępowania konieczne jest przytoczenie podstawy materialnoprawnej kierowanego do organu żądania, a następnie jej analiza w kontekście prawnym, jak i faktycznym sprawy. Podstawę materialnoprawną przyznania zasiłku celowego stanowi art. 39 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. W szczególności może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, ogrzewania, w tym opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Osobom bezdomnym i innym osobom niemającym dochodu oraz możliwości uzyskania świadczeń na podstawie przepisów o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być przyznany zasiłek celowy na pokrycie części lub całości wydatków na świadczenia zdrowotne. (...). Z treści tego przepisu wynika, że świadczenie to przyznawane jest w sytuacjach nagłych. Świadczy o tym chociażby fakt, że jest przyznawane na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. W odróżnieniu od zasiłku stałego czy okresowego zasiłek celowy pozostawiony jest uznaniu administracyjnemu. Zatem sam fakt spełnienia przesłanek do jego przyznania nie będzie jeszcze równoznaczny z jego przyznaniem. Prawo do tego świadczenia konsumuje się wraz z jednorazowym przyznaniem do dyspozycji uprawnionego. Korzystanie z uznania administracyjnego przez organ pomocy społecznej badający sprawę zasiłku celowego na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej powinno się opierać przede wszystkim na ustaleniu, czy charakter potrzeby uzasadnia zakwalifikowanie jej jako bytowej, a w przypadku pozytywnej odpowiedzi - czy analogiczna potrzeba była już w stosunku do zainteresowanego zaspokajana za pomocą środków publicznych. Jeżeli wystąpiło drugie z tych zdarzeń, organ pomocy społecznej jest uprawniony do odmowy przyznania zasiłku celowego, uzasadniając to brakiem cechy niezbędności zgłoszonej potrzeby. Przyznanie zasiłku celowego jest przy tym uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 701 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". Na tle sprawy powstaje zatem pytanie czy odwołanie od decyzji przyznającej świadczenie rentowe i wstrzymanie wypłaty tego świadczenia stanowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie o przyznanie zasiłku celowego. Jak postanowiono w art. 8 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 pkt 10 i art. 8 ust. 3, dochód osoby samotnie gospodarującej, a więc prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe, którego poziom uzasadnia przysługiwanie świadczeń z pomocy społecznej uzależnionych od poziomu dochodu, powinien wynosić nie więcej niż 701 zł. Kwota ta, stanowiąca kwotę kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, powinna spełniać ponadto dwa warunki: 1) powinna być uwzględniana w wymiarze miesięcznym i odpowiadać sumie przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku oraz 2) powinna uwzględniać w swojej wysokości wszystkie zsumowane przychody z wyłączeniem obciążeń wymienionych w art. 8 ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4. W kwestii spornej odnośnie przysługującego skarżącemu prawa do renty organ ustalił, że skarżący dwukrotnie zwrócił otrzymaną należność na konto ZUS. W związku z brakiem możliwości wypłaty świadczenia z przyczyn niezależnych od organu rentowego, na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2020 r., poz. 53) wypłata świadczenia została wstrzymana od dnia 1 września 2020 r. Ponadto organ rentowy wyjaśnił, że decyzja z dnia [...] maja 2020 r. nie jest prawomocna, gdyż skarżący wniósł od niej odwołanie do Sądu Okręgowego w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu spawa, która zawisła przed Sądem Okręgowym w [...] nie stanowiła prejudykatu w sprawie o przyznanie zasiłku celowego. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przeprowadzony wywiad środowiskowy stanowił wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia, a podnoszona w odwołaniu kwestia wysokości dochodu, dla ustalenia kryterium dochodowego powinna podlegać samodzielnej ocenie organu odwoławczego. Zgodnie z powołanym w piśmie ZUS -u art. 134 ust. 1 pkt 5 z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( Dz.U. z 2021 r., poz. 291) wypłatę świadczeń wstrzymuje się, jeżeli świadczenia nie mogą być doręczone z przyczyn niezależnych od organu rentowego. W sytuacji wstrzymania wypłaty świadczenia na podstawie art. 134 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych prawo do niego nie wygasa i mimo jego niezrealizowania nadal przysługuje uprawnionemu do dnia śmierci. Brak wniosku emeryta czy rencisty o wypłatę wstrzymanego świadczenia nie oznacza jednak, że przepada emerytura lub renta niepobrana przez zaginionego do dnia śmierci. Niepobrane świadczenie nadal jest świadczeniem majątkowym uprawnionego. Jeżeli ubezpieczony odmówił dwukrotnie przyjęcia świadczenia emerytalnego, to wstrzymanie wypłaty świadczeń jest zgodne z art. 134 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych. Złożenie następnie wniosku o wznowienie wypłaty świadczenia powoduje, że świadczenie emerytalne może zostać wypłacone za okres nie dłuższy niż 3 lata poprzedzające bezpośrednio miesiąc, w którym taki wniosek złożono. ( Wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 6 lipca 2017 r. III AUa 49/17).Okoliczności te powinny były zostać przez organ ocenione samodzielnie. Ponadto stwierdzić należy, że zawieszenie postępowania w sprawie przyznania zasiłku celowego gubi sens świadczenia celowego i mija się z jego celem, którym jest zabezpieczenie nagłej potrzeby bytowej. Uznaniowy zaś charakter tego świadczenia pozwala organowi na rozpoznanie wniosku w ramach przysługującego luzu decyzyjnego przy zachowaniu standardów procedury. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie, jak również poprzedzające je postanowienie z [...] stycznia 2021 r. Skarżący korzystał z ustawowego zwolnienia od kosztów sądowych.