II SA/Rz 805/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 28 marca 2008 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę -skargę oddala- II SA/Rz 805/07 U Z A S A D N I E N I E Wojewoda decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 1, 2 i 3 oraz art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm./ po rozpatrzeniu odwołania T. K. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2006 r. /nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę B. i T. Z. dla zamierzenia budowlanego p.n. budowa – rozbudowa z nadbudową budynku mieszkalnego położonego na działce nr 866 obr. [...] /stary nr 171/2 obr. [...]/ przy ul. [...] w P., postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Prezydent Miasta po ponownym rozpatrzeniu wniosku T. i T. K. z dnia 7 grudnia 2006 r. /w związku z decyzją organu odwoławczego z dnia [...].03.2007 r. [...]/, w wyniku wznowienia postępowania odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2006 r. /nr [...]/ w przedmiocie wymienionym na wstępie. W złożonym odwołaniu T. K. wnosi o uchylenie decyzji, kwestionując prawidłowość postępowania administracyjnego oraz brak uwzględnienia przez Prezydenta Miasta jego interesów prawnych i merytorycznych, jako strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wskazuje, że jego wniosek z dnia 7 grudnia 2006 r. został niewłaściwie zinterpretowany, bowiem w sprawie istnieją przesłanki wynikające z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i z tego tytułu domaga się wzruszenia decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2006 r. Decyzja ta narusza jego prawa rzeczowe, nie uwzględniając elementów infrastruktury technicznej – przyłączy energetycznego i wod.-kan. oraz naruszenia warunków technicznych w zakresie odległości pomiędzy obiektami usytuowanymi na działkach sąsiednich. Rozpoznając to odwołanie organ II instancji stwierdził, że zarzuty w nim zawarte nie zasługują na uwzględnienie a decyzja Prezydenta Miasta odpowiada prawu. Uzasadniając swoją decyzję w szczególności podkreślił, że po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego Prezydent Miasta stwierdził brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 k.p.a., bowiem okazało się, iż w postanowieniu o wznowieniu /art. 149 § 1 k.p.a./ błędnie przyjęto, że strona nie wzięła udziału w postępowaniu bez własnej winy - "Wznowienie nastąpiło na skutek wskazówek organu drugiej instancji z ostrożności procesowej". Postanowienie to, otwierając postępowanie, dało organowi I instancji asumpt do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną i zbadania, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji. Organ I instancji, przy poszanowaniu zasad proceduralnych i formalnoprawnych, przy udziale zainteresowanych /art. 7, 10, 77 k.p.a./ przyjął, że decyzja ostateczna nie narusza przepisów prawa, w tym prawa materialnego. Przedmiotowa rozbudowa obiektu mieszkalnego nie narusza ustaleń prawa miejscowego, zatwierdzony projekt budowlany nie dotyczy kwestii elementów infrastruktury technicznej /przyłącza energetycznego i kanalizacyjnego/. Podzielając te poglądy organu I instancji stwierdził, że w jego ocenie organ ten uwzględnił wymagania formalno-proceduralne związane z postępowaniem wznowieniowym. Nadto uznał, że zarzuty odwołania "wykraczają generalnie poza osnowę postępowania", a "Wniosek dotyczący wzruszenia decyzji ostatecznej nie obejmuje merytorycznie i formalnie jej istoty". Rozbudowa obiektu B. i T. Z. zawarta została określonym ściśle programem inwestycyjnym, który nie wywołuje skutków negatywnych dla osób trzecich. W tej sytuacji właściwym było zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Powyższą ostateczną decyzję Wojewody zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. K., wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucił, że przed wydaniem decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2006 r. Nr [...] znak [...] nie został zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę B. i T. Z. – na rozbudowę budynku mieszkalnego, nie umożliwiono mu wypowiedzenia się co do całości postępowania dowodowego. Nadto zarzucił, że bez jego zgody na działce nr [...] inwestor wykonał przyłącza: energetyczne, wod.-kanalizacyjne, w szczególności zagrożenie powoduje przyłącze energetyczne przebiegające "przez środek tarasu gdzie bawią się wnuczęta". Zbliżenie się przez inwestora z rozbudową do budynku skarżącego nadległość 6,69 m ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi jest sprzeczne z bezwzględnie obowiązującą normą techniczną - § 12 ust. 2 rozporządzenia z 1988 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i również powołał się na argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga T. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres powyższej kontroli wyznacza z kolei art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm./, a zgodnie z brzmieniem tego przepisu sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z powyższym uwzględnienie skargi – a w myśl art. 145 § 1 pkt 1-3 powyższej ustawy polega ono na uchyleniu zaskarżonej decyzji, stwierdzeniu jej nieważności lub niezgodności z prawem – może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że kwestionowana w skardze decyzja jest dotknięta naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, czy też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa z przyczyn określonych w k.p.a. lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu. Wznowienie postępowania administracyjnego w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm./ polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad wyszczególnionych w art. 145 § 1 lub art. 145a tego Kodeksu nie wpłynęła w sposób istotny na treść decyzji. W związku z tym, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., przepisy określające podstawy wznowienia podlegają wykładni ścisłej /B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W-wa 1996 r., str. 626/. Wstępny etap postępowania wznowieniowego /tzw. wyjaśniający/ rozpoczyna wniosek strony, złożony właściwemu organowi i na tym etapie postępowania zbadaniu podlega jedynie to, czy z żądaniem występuje strona, czy zachowany został przez nią termin i czy powołuje się na ustawowe przesłanki wznowienia /wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a./. Ten etap postępowania wznowieniowego kończy się wydaniem przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu /art. 149 § 1 k.p.a./, bądź podjęciu decyzji o jego odmowie /art. 149 § 3 k.p.a./. Natomiast w drugim etapie postępowania wznowieniowego /po uprzednim wydaniu postanowienia o wznowieniu/, mającym na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia, mogą być podejmowane rozstrzygnięcia określone w art. 151 § 1 pkt 1 i 2 oraz w art. 151 § 2 k.p.a. Z lektury akt administracyjnych wynika, że skierowany do Prezydenta Miasta wniosek skarżącego z dnia 7 grudnia 2006 r. o wznowienie postępowania /na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a./ zakończonego decyzją ostateczną tego organu z dnia [...] czerwca 2006 r. /Nr [...] znak [...]/ został załatwiony wydaną przez ten organ decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. /[...] /, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Wymieniona ostatnio decyzja – zakwestionowana odwołaniem T. K. – została przez Wojewodę wzruszona w trybie art. 138 § 2 k.p.a. /decyzją z dnia [...].03.2007 r., [...]/. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie winno nastąpić wznowienie postępowania w myśl art. 149 § 1 k.p.a., a po jego przeprowadzeniu – podjęcie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 151 k.p.a. /jednego z wymienionych w tym przepisie/. Stosując się do tych wskazań, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. wznowił postępowanie zakończone własną decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2006 r. /Nr [...], znak [...]/, a następnie w dniu [...] czerwca 2007 r. podjął decyzję /[...] / o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, tj. wspomnianej wyżej decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r., powołując się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Trzeba podkreślić, że jeżeli osoba występująca z wnioskiem o wznowienie postępowania twierdzi, iż przysługuje jej przymiot strony i na poparcie takich twierdzeń powołuje się na interes prawny, który rzekomo został naruszony – a tak właśnie twierdzi skarżący – to w takiej sytuacji /w istocie niejednoznacznej/ organ administracji zobowiązany jest wznowić postępowanie, a następnie /po wydaniu postanowienia o wznowieniu/ w drugim etapie postępowania wznowieniowego, tj. właściwym, mającym na celu zbadanie zaistnienia przesłanek wznowienia, czyli w tym przypadku przeprowadzić badanie rzeczywistego charakteru przymiotu strony. W wyniku przeprowadzenia takiego postępowania, po stwierdzeniu braku rzeczywistego spełnienia się podstaw wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. możliwe jest dopiero wydanie decyzji z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., czyli decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli zatem organ ustali, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie może przejść do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej będącej przedmiotem decyzji ostatecznej, bowiem gdyby nawet stwierdził innego rodzaju wadliwość decyzji /niż wymienione w art. 145 § 1 k.p.a./, to nie będzie mógł tej decyzji uchylić w tym trybie. Podstawy wznowieniowe, jak już wyżej wspomniano, wyliczone są wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. /wyłączona jest więc jakakolwiek uznaniowość organu/ i wyjście poza nie oznaczałoby rażące naruszenie prawa. Z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania /pismo z dnia 7.12.2006 r./ wynika, że okolicznością uzasadniająca uruchomienie nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2006 r. /Nr [...] znak [...]/ było to, iż skarżący wraz z żoną T. K. jako właściciela działek nr 171/1 i 170/23, sąsiednich względem działki nr 171/2 stanowiącej własność inwestora, nie brali udziału w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na rozbudowę i nadbudowę budynku mieszkalnego istniejącego na w/w działce nr 171/2, co stanowi naruszenie art. 28 k.p.a. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego zachodzi podstawa do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Istotą tej podstawy wznowienia jest to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, iż zachodzi ta właśnie podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego, jak też nie może zgodzić się z przedstawioną przez niego argumentacją. Otóż przede wszystkim należy wskazać, że pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym /art. 28 k.p.a./ zostało zawężone przez art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm./ w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora, właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, co oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść bowiem użytego w tym przepisie określenia "stronami", wypełnia przepis art. 28 k.p.a., tyle że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta jest w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Niewątpliwie do przepisów odrębnych w rozumieniu cyt. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą przepisy rozporządzenia określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego i z zakresu ochrony środowiska. Materiał aktowy rozpoznawanej sprawy wykazuje, że w decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. /Nr [...] znak [...]/, tj. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę obszar oddziaływania obiektu inwestora został określony z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm./ i obejmuje działki nr 866 i 879 obr. 222 w P. /nie są to działki skarżącego/. Z tym obiektem /tego rodzaju inwestycją/ nie są związane ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, np. nie jest to inwestycja znacząco oddziaływująca na środowisko i w związku z tym nie jest wymagany raport oddziaływania na środowisko, a co w rezultacie wskazuje, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania tego obiektu. Z tego, co wyżej powiedziano, wynika jednoznacznie, że słusznie odmówiono okolicznościom przedstawionym przez skarżącego waloru przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i prawidłowo też organ I instancji wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej, tj. z dnia [...] czerwca 2006 r., a to zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd nie znajduje żadnych podstaw do uznania, że decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy przez organ odwoławczy naruszyły prawo w zakresie, o jakim mowa na wstępie niniejszych wywodów i w rezultacie powodów do usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego. Nadmienić jedynie wypada, że prawidłową jest informacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, iż projekt budowlany, będący załącznikiem decyzji z dnia [...] czerwca 2006 r. nie obejmuje przebudowy przyłączy /kanalizacyjnego, energetycznego/, których rozebrania domagał się skarżący /protokół z dnia 27.04.2007 r./. Z tych względów i na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.