II SA/Rz 806/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ AWSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant: sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia -skargę oddala- do wyroku z dnia 19 maja 2006 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 KPA stwierdził niedopuszczalność zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału [...] na postanowienie Starosty Powiatu z [...].06.2005 r. Nr [...] o przekazaniu do ZUS Oddziału [...] wniosku M. G. w sprawie przyznania świadczenia przedemerytalnego. W jego uzasadnieniu podano, że przedmiotowym postanowieniem Starosta orzekł w sposób wskazany wyżej. Na postanowienie ZUS złożył zażalenie zarzucając, że uzasadnienie postanowienia jest lakoniczne. Według stanowiska Zakładu akt rażąco narusza prawo. Podał, że M. G. wystąpiła z wnioskiem na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz.U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56 z późn. zm.) w związku z jej zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 17 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa ... (Dz.U. Nr 154, poz. 1793) oraz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2005 r. sygn. akt K 19/02 (Dz.U. Nr 59, poz. 517). Na podstawie orzeczenia Trybunału w nawiązaniu do zgłaszanych wcześniej wniosków do PUP w tej sprawie, aktualnie M. G. domaga się zmiany decyzji wydanej przez Urząd Pracy przyznającej jej w grudniu 2001 r. zasiłek przedemerytalny. Sprawa nie dotyczy przyznania świadczenia przedemerytalnego na mocy przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. Nr 120, poz. 1252 z późn. zm.), lecz weryfikacji na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP wcześniejszego rozstrzygnięcia PUP. Zakład zaznaczył, iż jest właściwy do wydawania decyzji w sprawie prawa do świadczenia przedemerytalnego wyłącznie na mocy przepisów podanej ustawy i może przyznać świadczenie wyłącznie od dnia 1.08.2004 r. osobie spełniającej warunki określone jej przepisami, co wynika z art. 23 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych. Nie jest uprawniony do wydawania decyzji na podstawie przepisów ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. ZUS jedynie kontynuuje wypłatę świadczeń przedemerytalnych przyznanych przed dniem 1.08.2004 r. , co wynika także z art. 24 ust. 1 powołanej ustawy. Kompetencja PUP do wydawania decyzji odnośnie świadczeń przedemerytalnych należnych bądź żądanych za okres przed dniem 1.08.2004 r. została wyraźnie wskazana również w art. 29 ust. 2 i 3 oraz art. 30 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych oraz z przepisów przejściowych ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz. 1001 z późn. zm.), w szczególności z art. 141 ust. 1, zgodnie z którym zasiłki przedemerytalne i świadczenia przedemerytalne przyznane na podstawie przepisów dotychczasowych są wypłacane i finansowane z Funduszu Pracy za okres do dnia przejęcia wypłaty przez ZUS, tj. za okres do 31.07.2004 r. Organ II instancji rozpoznając zażalenie stwierdził, że przedmiotowym postanowieniem Starosta Powiatu na podstawie art. 65 § 1 KPA wniosek M. G. przekazał do ZUS Oddziału [...]. Zgodnie z przepisem art. 127 § 1 KPA od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Stosownie natomiast do art. 144 KPA w sprawach nieuregulowanych w rozdziale, w którym znajduje się ten przepis, do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W świetle powołanych wyżej przepisów prawa uprawnienie do wniesienia zażalenia na postanowienie organu administracji publicznej przysługuje stronie postępowania. W myśl natomiast przepisu art. 28 KPA stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z przepisem art. 29 KPA stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym prezentowany jest pogląd, iż pojęcie strony wiąże się z interesem prawnym lub obowiązkiem wyprowadzonymi z konkretnie oznaczonego przepisu administracyjnego prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, to znaczy ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dana osoba jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego interesu poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącego stanowić podstawę skierowanego żądania określonych czynności organu administracyjnego. W tego rodzaju sytuacji osobie takiej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Przepisy art. 28 i art. 29 KPA przewidują możliwość posiadania przez ZUS będący państwową jednostką organizacyjną i mający osobowość prawną a jednocześnie stanowiący organ administracji publicznej, przymiotu strony postępowania administracyjnego, jednakże przy spełnieniu wymogów w nich określonych. Zakład jest organem, do którego Starosta Powiatu przekazał, na podstawie art. 65 § 1 KPA oraz w związku z przepisami ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, wniosek M. G. o wydanie decyzji w przedmiocie przyznania świadczenia przedemerytalnego, jako do organu właściwego do jego załatwienia. Prawnym skutkiem przekazania jest obowiązek organu, do którego podanie zostało przekazane, rozpatrzenie sprawy. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia istnienia po stronie wskazanego organu interesu prawnego do złożenia zażalenia na postanowienie o przekazaniu mu przez inny organ podania celem jego załatwienia. Zakład, jako niebędący stroną nie był uprawniony do złożenia zażalenia na postanowienie Starosty, dlatego zgodnie z przepisem art. 134 KPA, organ odwoławczy stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżył Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział [...] i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 28 KPA poprzez przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, w którym wydano postanowienie, domagał się jego uchylenia ewentualnie stwierdzenia nieważności. W uzasadnieniu skargi podano, że Wojewoda nie dokonał analizy merytorycznej sprawy i nie zbadał, czy postanowienie faktycznie było zgodne z prawem, a stwierdził niedopuszczalność zażalenia, uzasadniając swoje stanowisko tym, że ZUS Oddział [...] nie jest stroną postępowania, bowiem sprawa nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku. Takie stanowisko organu jest bezpodstawne. Skarżący posiada przymiot strony w postępowaniu odnoszącym się do ustalenia organu właściwego do załatwienia sprawy, gdyż tak należy kwalifikować sprawę będącą przedmiotem niniejszego postępowania i był legitymowany do złożenia zażalenia. Zgodnie z art. 65 KPA, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazaniu podlega zatem samo podanie, a nie sprawa. Jest to faza poprzedzająca wszczęcie postępowania. Datą wszczęcia postępowania w razie przekazania sprawy organowi właściwemu w sprawie jest dzień wpływu podania do organu właściwego. Jeżeli przyjąć , że postanowienie o przekazaniu sprawy innemu organowi, byłoby dla niego wiążące, to należy również przyjąć, że organowi temu w tej fazie postępowania przysługują uprawnienia do zaskarżenia tego postanowienia. Skoro bowiem nie można wszcząć sporu o właściwość, ze względu na wydanie przez jeden z organów I instancji postanowienia, to drugi organ musi mieć możliwość jego zaskarżenia. Albo należałoby przyjąć, że postanowienie wydane na podstawie art. 65 § 1 KPA nie jest wiążące dla drugiego organu i wówczas powstałby spór o właściwość rozstrzygany zgodnie z art. 22 KPA przez wskazane organy wyższego stopnia albo organ któremu przekazano sprawę ma możliwość skorzystania z innych środków prawnych wszczynających procedurę kontrolną organów wyższego stopnia. W przedmiotowej sprawie chodzi o zupełnie inny przedmiot rozstrzygnięcia. Po zmianie KPA wprowadzającej obowiązek wydawania postanowienia o przekazaniu sprawy organowi właściwemu, na które to postanowienie przysługuje zażalenie organ, któremu przekazano sprawę musi mieć możliwość obalenia takiego postanowienia. Może to zrobić tylko poprzez złożenie zażalenia, potem ewentualnej skargi do Sądu Administracyjnego. Właściwym do załatwienia wniosku M. G. jest Starosta. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych od dnia 1.08.2004 r. organem właściwym do ustalania uprawnień do świadczeń przedemerytalnych na podstawie przepisów tejże ustawy jest ZUS. Równocześnie z dniem 1.08.2004 r. ZUS przejął z powiatowych urzędów pracy wypłatę zasiłków i świadczeń przedemerytalnych przyznanych przez Starostę na podstawie dotychczasowych przepisów. Stosownie do przepisu art. 23 ust. 1 i 3 ustawy świadczenia przedemerytalne przyznane na zasadach określonych w przepisach o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stają się świadczeniami w rozumieniu ustawy w dotychczasowej wysokości. ZUS może przyznawać świadczenia przedemerytalne wyłącznie na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. osobie, która spełniła warunki przewidziane w tej nowej ustawie. Wnioskodawca domaga się przyznania świadczenia na podstawie przepisów starej ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wobec czego właściwym do ustalenia uprawnień jest Starosta. W przypadku przyznania świadczenia Starosta zobowiązany jest do jego wypłaty za okres do końca lipca 2004 r. Taki tryb postępowania wynika również z przepisu art. 29 ust. 2 i 3 ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, zgodnie z którym powiatowe urzędy pracy do dnia przejęcia przez ZUS przyznawania i wypłaty świadczeń przedemerytalnych ustalają i wypłacają świadczenia przedemerytalne na zasadach określonych w ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Kompetencja PUP do wydawania decyzji odnośnie świadczeń przedemerytalnych należnych bądź żądanych za okres przed dniem 1.08.2004 r. została również wskazana w przepisie art. 30 ust. 2, 3 i 4 ustawy. Powiatowe Urzędy Pracy ustalają uprawnienia do świadczeń przedemerytalnych za okres do dnia przejęcia przez ZUS przyznawania i wypłaty świadczeń. ZUS przejmuje jedynie dalszą wypłatę świadczeń już przyznanych, które stają się świadczeniami przedemerytalnymi w rozumieniu ustawy. ZUS przyznaje świadczenia, ale tylko na podstawie przepisów ustawy o świadczeniach przedemerytalnych, nie może wydawać decyzji co do przyznania lub nie świadczenia przedemerytalnego na podstawie dotychczasowych przepisów. Właściwość Urzędu Pracy do załatwienia przedmiotowej sprawy wynika także z przepisów przejściowych ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. Nr 99, poz.1001 z późn. zm.), w szczególności jej art. 141 ust. 1 zgodnie z którym zasiłki i świadczenia przedemerytalne przyznane na podstawie przepisów dotychczasowych są wypłacane i finansowane z Funduszu Pracy za okres do dnia przejęcia wypłaty przez ZUS, tj. za okres do dnia 31.07.2004 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddziału [...] na postanowienie Z-cy Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy z dnia [...].06.2005 r., Nr [...] wydane z upoważnienia Starosty w przedmiocie przekazania podania M. G. z dnia 11.05.2005 r. w sprawie przyznania świadczenia przedemerytalnego do rozpoznania ZUS - nie narusza prawa. Wnioskodawczym żądała wydania decyzji o przyznaniu świadczenia przedemerytalnego w trybie art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 17.12.2001 r. o zmianie m. innymi ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. Nr 154, poz. 1793). Decyzją z dnia [...].11.2001 r", przyznano jej prawo do zasiłku przedemerytalnego od dnia 1.12.2001 r. Po wejściu w życie ustawy z dnia 17.12.2001 r., występowała kilkakrotnie do Powiatowego Urzędu Pracy o zmianę decyzji z dnia [...].11.2001 r. przez przyznanie jej świadczenia przedemerytalnego zamiast zasiłku przedemerytalnego. Odwołała się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.03.2005 r., sygn. akt K 19/02. Postanowieniem z dnia [...].06,2005 r., Z-ca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy, podanie przekazał na podstawie art. 65 § 1 KPA do właściwości ZUS . Przekazanie motywował wejściem w życie ustawy z dnia 30.04.2004 r. o świadczeniach przedemerytalnych, która sprawy o świadczenia przedemerytalne przekazała do właściwości terenowych jednostek organizacyjnych ZUS. Art. 65 § 1 KPA stanowi, że jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. ZUS jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną i działającą na podstawie ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, co wynika z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4.10.1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914, z późn. zm.). Prowadzi to do wniosku, iż ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3 w zw. z art. 1 pkt 2 KPA. Uprawnienie do wniesienia zażalenia mają strony postępowania, podmioty na prawach strony, jak - organizacja społeczna, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, a także co do określonych czynności inne osoby (np. świadkowie, biegli). Tak, więc na tle art. 65 § 1 KPA, zażalenie na przekazanie sprawy do właściwości innego organu administracji publicznej przysługuje: stronom postępowania, a także prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w sprawie. Czynnikiem określającym pojęcie strony - rozumieniu art. 28 KPA - jest interes prawny lub obowiązek. Interes prawny powinien być indywidualny, własny, realny i aktualny i powinien wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego. Organ administracji publicznej, któremu sprawę przekazano do załatwienia, i które nie ma takiego interesu prawnego, nie jest uprawniony do wniesienia zażalenia. Zarzut ZUS, że posiada przymiot strony postępowania w zakresie odnoszącym się do ustalenia organu właściwego do załatwienia podania nie jest zasadny, bowiem interes prawny jest ściśle związany z przedmiotem sprawy określonym przez wnioskodawcę. Tym przedmiotem jest żądanie przyznania świadczenia przedemerytalnego. W tej sprawie skarżący ZUS interesu prawnego lub obowiązku nie ma. Przymiotu strony nie można dzielić na interes związany z żądaniem i interes dotyczący wyłącznie sporu o właściwość. Spory o właściwość między organami administracji publicznej rozstrzygane są w trybie art. 22 § 1 KPA i ich rozstrzygnięcie nie może być oderwane od przedmiotu sprawy indywidualnej. W analizowanej sprawie chodzi o spór negatywny, zatem skarżący mógł wystąpić z wnioskiem do organu określonego w art. 22 § 1 pkt 8 KPA o jego rozstrzygnięcie. Twierdzenie skarżącego na temat jego niewłaściwości do rozpatrzenia przekazanego podania, nie ma znaczenia w sprawie niedopuszczalności wniesionego zażalenia, bowiem ZUS nie posiadał legitymacji zażaleniowej. Tego rodzaju argumenty mogą być podnoszone we wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Wspomnieć należy, że z dniem 1.11.2005 r. weszła w życie ustawa z dnia 28.07.2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164, poz. 1366), która wprowadziła do ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przepis art. 150a, wedle którego sprawy o prawo do zasiłku przedemerytalnego albo świadczenia przedemerytalnego na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 14.12.1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2001 r. rozpatruje właściwy starosta na wniosek zainteresowanego zgłoszony do powiatowego urzędu pracy do dnia 28.02.2006 r. Wprowadzenie tego przepisu do ustawy jest skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30.03.2005 r., sygn. akt K 19/02. W takim stanie rzeczy, może zachodzić potrzeba rozważenia przez ZUS, czy podanie M. G. dotyczy sprawy określonej w art. 150a, a jeżeli tak, to czy zmiana przepisu co do właściwości organu uzasadnia przekazanie sprawy właściwemu staroście. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.