II SA/Rz 806/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi K. K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r., Nr [...], którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...] o odmowie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm. – zwana dalej "ustawą".). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. K. K. zwróciła się o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką H. S., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (orzeczenie z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...]). Po jego rozpoznaniu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...], odmówiono wyżej wymienionej przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką H. S. Organ wskazując na uregulowania zawarte w ustawie o świadczeniach rodzinnych, w szczególności art. 16a ust. 2 tej ustawy, podał, że świadczenie to nie przysługuje, z uwagi na przekroczenie kryterium dochodowego, stanowiącego podstawę do przyznania tego świadczenia. Odwołanie od tej decyzji złożyła K. K., wnosząc o jej weryfikacje. Zwróciła uwagę, że kwota o jaką przekroczone zostało kryterium dochodowe tj. 16,92 zł jest niewielka i nie wpływa na ogólną sytuację finansową rodziny, nie podnosi standardu życia i nie zabezpiecza podstawowych potrzeb socjalno-bytowych. Konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką i rezygnacja z zatrudnienia powoduje brak możliwości uzyskiwania dodatkowego dochodu. Powyższe wpływa na trudną sytuację materialną jej rodziny. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swe stanowisko Kolegium wskazało na art. 7, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. i podało, że organ przy rozpoznawaniu sprawy winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i winny one znaleźć odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji. W dalszej części organ powołał art. 16a ust. 1 i 2 ustawy, który wskazuje komu przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy. Podał, że przysługuje on, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekroczy kwoty o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że łączny dochód w rodzinie K. K. oraz H. S. w 2011 r. wyniósł 46 074,11 zł, co w przeliczeniu na osobę miesięcznie stanowi kwotę 639,92 zł. Przekracza zatem kryterium dochodowego, które zgodnie z art. 5 ust. 2 wynosi – 623,00 zł. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego ustawodawca przewidział możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 16a ust. 3 ustawy. Cytując treść tego przepisu wskazał, że został on wprowadzony ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1548) i obowiązuje od 1 stycznia 2013 r. Zdaniem Kolegium organ I instancji winien, przed wydaniem decyzji odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, rozważyć czy względy słuszności oraz celowościowe nie przemawiają za przyznaniem tego zasiłku, w sytuacji gdy przekroczenie kryterium dochodowego nie jest znaczne a wcześniejsze przepisy nie normowały tej instytucji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, na powyższą decyzję złożyła K. K. W ocenie skarżącej organ naruszył art. 138 k.p.a.. Dysponując kompletnym materiałem dowodowym winien orzec co do istoty sprawy a nie przekazywać jej do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dalszej części skarżąca podtrzymała argumenty zawarte w odwołaniu, raz jeszcze wskazując na nieznaczne przekroczenie kryterium dochodowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zaś sądowa kontrola decyzji administracyjnych sprawowana jest wyłącznie pod względem ich legalności, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270). Zaskarżoną decyzją – na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. została uchylona decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., którą wymieniony ostatnio organ odmówił przyznania K. K. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednocześnie przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Sądu, zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. nie odpowiada prawu. Stosownie do treści tej regulacji organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak z powyższego wynika wydanie decyzji kasacyjnej połączonej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji uzależnione jest od wystąpienia dwóch przesłanek łącznie, tj. po pierwsze organ odwoławczy jest obowiązany wykazać, że postępowanie przed organem I instancji, w którym została wydana decyzja było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, należy wskazać (jakie przepisy i w jaki sposób zostały naruszone), a po drugie – niezbędnym jest wykazanie istnienia niewyjaśnionego przez organ I instancji zakresu sprawy, który ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Trzeba więc podkreślić, że ten rodzaj rozstrzygnięcia jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (zob. wyrok NSA z dnia 22.09.1981 r., II SA 400/81). Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie przekonuje do skasowania decyzji wydanej w pierwszej instancji. W uzasadnieniu tym, zaledwie przytoczono treść przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 107 § 3 i art. 9 k.p.a. oraz treść art. 16a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548). Wskazano, na podstawie materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, że łączny dochód w rodzinie K. K. oraz w rodzinie H. S. w 2011 r. wyniósł 46 074,11 zł, co w przeliczeniu na osobę miesięcznie stanowi 639,92 zł, a więc przekracza kwotę kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 2 ustawy – 623 zł, cytując przy tym treść ust. 3 art. 16a ustawy powoływanej wyżej. Nadto, posługując się różnymi pojęciami (co już dyskredytuje to uzasadnienie): "specjalny zasiłek specjalny" i "specjalny zasiłek celowy" wskazano, że przed wydaniem decyzji negatywnej dla strony (odmawiającej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego) organ I instancji winien rozważyć, w sytuacji, gdy przekroczenie kryterium dochodowego nie jest znaczne, czy względy "słuszności oraz celowościowe" nie przemawiają za przyznaniem specjalnego zasiłku celowego, a więc błędnie określonego (wniosek skarżącej dotyczący specjalnego zasiłku opiekuńczego). W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można natomiast doszukać się stwierdzenia, iż wymienione w nim przez organ odwoławczy przepisy postępowania zostały w pierwszej instancji naruszone (zacytowanie treści przepisu nie jest równoznaczne, co oczywiste, z naruszeniem przepisu) i w jaki sposób zostały naruszone, ani też nie określono w tym uzasadnieniu zakresu postępowania dowodowego, który wymaga wyjaśnienia (dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego). Przypomnieć wypada, że przy aktualnym brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a. należy nie tylko powołać naruszenie przepisów postępowania aby uchylić decyzję wydaną w pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, ale należy też wskazać na okoliczności faktyczne wpływające na sposób rozstrzygnięcia sprawy a nie wyjaśnione przez organ pierwszej instancji w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Reasumując, w sprawie niniejszej skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. nie było prawidłowe i w rezultacie uzasadnionym jest usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wynikającą z uzasadnienia wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł jak w sentencji.