II SA/Rz 808/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka SO del. Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2013 r. sprawy ze skarg U. O. i E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących U. O. i E. N. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 808/13 U Z A S A D N I E N I E Podaniem z dnia 7 stycznia 2013 r. M. R. zwrócił się do Burmistrza Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie parterowego budynku handlowego branży spożywczo-przemysłowej o pow. zab. 80 m2 ze stromym dachem na działce nr ewid. 368 w J. przy ul. M. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...] odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Uznał, że nie zostały spełnione wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647) dalej: u.p.z.p. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że działka inwestora położona jest na obszarze o przeważającej funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w formie wolnostojących budynków dwukondygnacyjnych. Miejscowo występuje zabudowa towarzysząca w postaci obiektów parterowych o funkcji garażowej i gospodarczej. W obszarze analizowanym brak natomiast obiektów usługowych czy handlowych, a taki został zaplanowanym przez inwestora. Działka nr ewid. 368 posiada szerokość 15 m dlatego nie byłoby możliwe zlokalizowanie na niej obiektu, którego szerokość elewacji frontowej – jak wynika z analizy - powinna wynosić od 8,8 m do 13,2 m, a linia zabudowy powinna znajdować się w odległości 6 m od ul. M. Wobec niespełnienia przez planowaną inwestycję wszystkich wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p. organ odmówił ustalenia warunków zabudowy. W odwołaniu od powyższej decyzji A. R. podał, że wbrew ustaleniom Burmistrza Miasta [...] w najbliższym sąsiedztwie znajduje się pawilon handlowy. Planowany obiekt ma mieć wymiary 5,3 m x 10 m, dlatego istnieje możliwość jego lokalizacji na działce. Poddasze zaś będzie podniesione o 1 m nad płytą i stanowić będzie drugą kondygnację budynku. Również wysokość szczytu dachu będzie zbliżona do dachów istniejących. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej: SKO w [..] lub Kolegium) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 17 pkt 1, art., 7 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) dalej: "k.p.a.", oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ brak było podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przesłanki, od których uzależnione jest ustalenie warunków zabudowy, określają przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jedną z nich jest spełnienie wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, którego celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Dlatego nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Wymogu tego nie można interpretować jednak zbyt ściśle, aby nie ograniczać ponad miarę prawa własności. Nie jest dopuszczalne takie rozumienie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które dopuszcza nową zabudowę pod warunkiem, że będzie ona tożsama z już istniejącą (tego samego rodzaju). Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko sprzeczność planowanej zabudowy z zabudową istniejącą. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje wtedy, gdy co najmniej jedna działka z obszaru analizowanego dostępna jest z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji, jest zabudowana w taki sposób, że istnieje możliwość ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. Jeżeli zatem istnieje już obiekt o podobnej funkcji i zbliżonych parametrach oraz nie zachodzą przesłanki negatywne, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5, co do zasady brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z powyższą decyzją nie zgodziły się U. O. i E. N., współwłaścicielki sąsiedniej działki o nr ewid. 367. Wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie odrębne skargi. Skarżące uznały, że organ I instancji zasadnie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez M. R. inwestycji, ponieważ nie spełnia ona parametrów dla danego terenu. Istniejąca na nim zabudowa ma charakter jednorodzinny. Wobec tego, że szerokość elewacji frontowej na działce inwestora powinna wynieść od 8,8 do 13,2 m, to przy szerokości działki wynoszącej 15 m nie będzie możliwe zachowanie odległości, o których stanowi § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie będzie również możliwe zbliżenie zabudowy do granicy działek na odległość 1,5 m, ponieważ ewentualność taka istnieje wyłącznie w zabudowie jednorodzinnej, a nie handlowej. Nie będzie zatem możliwe posadowienie na działce nr ewid. 368 budynku o wym. 5,3 m x 10 m. Ponadto, istniejące budynki posiadają po 2 kondygnacje, a planowana ma być zabudowa parterowa, z podwyższeniem płyty stropowej o 1 m. Nie spełnia to warunku samodzielnej kondygnacji, o jakim stanowi cyt. rozporządzenie. Handlowy charakter budynku wymagał będzie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, a z uwagi na szerokość działki wiązać się to będzie z koniecznością odsunięcia zabudowy na znaczną odległość od istniejącej linii zabudowy. Zdaniem Kolegium oceniono również możliwość budowy zjazdu publicznego, ponieważ działka inwestora położona jest blisko skrzyżowania i na łuku drogi. Skarżące domagają się uchylenia skarżonej decyzji i zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami, podstawą prawną ani formułowanymi przez strony wnioskami. Sąd rozpoznają skargi w granicach danej sprawy, stosując prawem przewidziane środki w celu usunięcia naruszenia prawa, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Skargi należy uznać za zasadne, jednak z innych przyczyn niż w nich podniesione. Skarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, który jest jednoznaczny, a ustalony został w sposób przewidziany przepisami prawa. Te ustalenia mogą być podstawą faktyczną wyrokowania. W ocenie Sądu pierwotnym zagadnieniem, które musi podlegać kontroli jest sposób zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., bo ten przepis był podstawą uchylenia decyzji Burmistrza Miasta [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Wydanie decyzji kasacyjnej w postępowaniu odwoławczym powinno być wyjątkowe, gdyż istotą tego postępowania jest merytoryczne załatwienie sprawy. Przepisy prawa konkretnie wskazują okoliczności, których zaistnienie uprawnia organ odwoławczy do podjęcia decyzji kasacyjnej. Z treści art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości lub w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia musi się wiązać ze wskazaniem okoliczności, które organ I instancji ma ustalić i wziąć pod uwagę przy ponownym rozstrzyganiu sprawy. W rozpoznawanej sprawie decyzja Kolegium tego warunku nie spełnia. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że w postępowaniu odwoławczym Kolegium nie rozważało uchybień proceduralnych, skutkiem poczynionych ustaleń powinno być wyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności. Organ odwoławczy wskazał na błędne zastosowanie i wykładnię przepisów prawa materialnego, nie podzielając wykładni tych regulacji dokonanej przez Burmistrza Miasta [...]. W takiej sytuacji Kolegium nie miało podstaw do stosowania art. 138 § 2 k.p.a., a to oznacza, że nie mogło uchylić decyzji objętej odwołaniem i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia. W sytuacji, gdy organ uznał, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia prawa, to powinien uchylić decyzję i poprawnie zastosować właściwe przepisy, jednak wtedy podstawą orzekania mógłby być tylko art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Stwierdzając powyższe naruszenie Sąd wskazuje, że w takiej sytuacji nie może odnieść się do zarzutów merytorycznych zawartych w skargach, a więc do wskazanych tam naruszeń prawa materialnego. Te naruszenia mogą być przedmiotem kontroli tylko w przypadku, gdy organy prawidłowo zastosowały przepisy prawa procesowego. W kontrolowanej sprawie ten warunek nie został spełniony, zatem odnoszenie się do zarzutów wskazujących na naruszenie prawa materialnego jest przedwczesne i nie może mieć miejsca ze względu na samodzielność organu załatwiającego sprawę administracyjną oraz kontrolny charakter postępowania sądowego. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.