II SA/Rz 808/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi H. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji -skargę oddala- II SA/Rz 808/16 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Wójt Gminy [...] zatwierdził przebieg linii granicznych pomiędzy nieruchomościami położonymi w [...] oznaczonymi jako działki nr ewid. 1105, 1106, 1107, 1113, 1119 i 1120, na odcinku oznaczonym na szkicu granicznym punktami nr [...], oraz między nieruchomościami oznaczonymi jako działki nr ewid. 1105, 1106, 1107 i 1104 na odcinku oznaczonym na szkicu granicznym punktami nr [...]. Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne w dniu 16 kwietnia 2010 r. W dniu 12.09. 2013 r. H.P. - wnioskodawczyni rozgraniczenia i właścicielka działek nr ewid. 1105 i 1107 oraz współwłaścicielka działki 1106, zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji Wójta Gminy [...]. Uzasadniając zgłoszone żądanie podniosła, że sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.) – dalej: "P.g.k.". W świetle tej regulacji, organ jest bowiem uprawniony do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości wyłącznie na podstawie kryterium aktualnego stanu prawnego nieruchomości, gdyż na etapie postępowania administracyjnego nie jest dopuszczalne odwoływanie się do pozostałych kryteriów wskazanych w art. 153 K.c., tj. ostatniego spokojnego stanu posiadania. Jeżeli brak jest dokumentów pozwalających na jednoznaczne określenie przebiegu granic, zaś stanowiska stron co do jej przebiegu są sprzeczne, organ nie ma kompetencji do rozgraniczenia nieruchomości i powinien przekazać sprawę do rozpoznania sądowi powszechnemu. W opisywanej sprawie dane, którymi dysponował organ były niepełne i niewystarczające by móc stwierdzić, że przebieg granic jest bezsporny, a zatem że organ był uprawniony do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1, art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23) - dalej: "k.p.a." oraz art. 33 ust. P.g.k., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., wydanej w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości. Rozstrzygnięcie to, po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, zostało utrzymane w mocy decyzją Kolegium z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. Zdaniem Kolegium, kwestionowana przez H.P. decyzja nie jest obarczona żadną z określonych w art. 156 § 1 k.p.a. kwalifikowanych wad, skutkujących jej nieważnością. W szczególności nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy decyzja w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości została wydana w oparciu o dokumentację spełniającą warunki materiału dowodowego określone w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości. (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Nie sposób zatem mówić, że decyzja ta w sposób oczywisty i bezsporny narusza przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Zarzuty formułowane przez wnioskodawczynię dotyczące uwzględnienia, bądź nie uwzględnienia materiału dowodowego związanego z przeprowadzonym w 1988 r. scaleniem gruntów w [...] powinny być rozpatrywane w trybie zwykłym, a dokumentacja scaleniowa nie stanowiła jedynego dowodu, na podstawie którego orzeczono o rozgraniczeniu spornych nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, H.P. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Kolegium, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając dotychczas sformułowane zarzuty, zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: I. art. 33 P.g.k. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu strony i przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy [...] nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą nieważności, podczas gdy została ona wydana "z naruszeniem ww. przepisów"; II. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...], podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa; III. art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 i art. 148 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na "istniejącą zdaniem organu możliwość żądania wznowienia postępowania, nieuwzględnienie braku możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania z uwagi na brak podstawy, nadto na upływ terminu"; IV. art. 7 w zw. z art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy; V. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z naruszeniem wymogów wynikających z ww. regulacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. II SA/Rz 194/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę H.P., uznając, że podnoszone przez nią kwestie uwzględnienia bądź nieuwzględnienia materiału dowodowego z prowadzonego postępowania scaleniowego w postępowaniu rozgraniczeniowym nie stanowią rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W wyniku skargi kasacyjnej H.P., wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. I OSK 1937/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. W ocenie NSA, w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia sąd I instancji ograniczył się do ogólnikowego zacytowania poglądów doktryny i stanowiska sądów administracyjnych w zakresie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co spowodowało, że ani strona postępowania, ani NSA w toku kontroli instancyjnej tego orzeczenia nie miały możliwości poznać powodów zajęcia takiego stanowiska, a tym samym zbadać prawidłowości dokonanego przez Sąd procesu wyciągania wniosków. NSA zauważył ponadto, że sprawa rozgraniczeniowa z istoty jest sprawą cywilną, gdyż dotyczy ściśle sfery prawa własności, a rozstrzygnięcie administracyjne stanowi prejudykat otwierający drogę postępowania przed sądem cywilnym. Celem decyzji ustalającej przebieg granicy nie jest zatem rozstrzygnięcie sporu granicznego, tylko wykazanie, jaki przebieg granicy nieruchomości wynika z ustaleń geodety. Dlatego też brak jest podstaw do uznania, że kwestie sporne w tym zakresie mogą zostać rozstrzygnięte na etapie postępowania administracyjnego. Nierozstrzygnięcie kwestii spornych na etapie postępowania administracyjnego nie skutkuje nieważnością decyzji wydanej na podstawie art. 33 P.g.k. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje tylko wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a –c P.p.s.a. W sytuacji zaś występowania przesłanek przewidzianych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność takiej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie znajduje ponadto zastosowanie art. 190 zd. pierwsze P.p.s.a., stanowiący, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak już bowiem wcześniej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r. I OSK 1937/14 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2014 r. II SA/Rz 194/14 i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, iż sąd ten nie wyjaśnił należycie motywów swojego orzeczenia. NSA zobowiązał przy ponownym rozpoznaniu sprawy do odniesienia się do argumentów skarżącej mających w jej ocenie świadczyć o nieprawidłowej odmowie stwierdzenia nieważności decyzji rozgraniczeniowej, w szczególności o wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście wyżej wymienionych przepisów Sąd nie stwierdził wad i uchybień wskazanych w art. 145 § 1 P.p.s.a., co przesądziło o oddaleniu skargi. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że postępowanie, w którym zapadły kwestionowane w niniejszym postępowaniu rozstrzygnięcia toczyło się w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jest to postępowanie odrębne od tego, w którym podjęto źródłową decyzję o zatwierdzeniu przebiegu linii granicznych pomiędzy nieruchomościami. Jego celem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej takim rozstrzygnięciem, lecz ustalenie czy nie jest ono dotknięte jedną z wad enumeratywnie określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r. o rozgraniczeniu, H.P. wskazała na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśniając, iż w jej ocenie decyzja ta została wydana na skutek wadliwej oceny materiału dowodowego. Błędnie bowiem, jej zdaniem, przyjęto za biegłym geodetą stan prawny nieruchomości oparty na dokumentacji zgromadzonej w postępowaniu scaleniowym, podczas gdy postępowanie takie nie obejmowało działek nr 1105, 1106 i 1107, a zatem stan prawny w nim ustalony nie mógł stanowić podstawy rozgraniczenia tychże działek. W ocenie skarżącej dane, którymi dysponował organ dokonujący rozgraniczenia były niepełne i niewystarczające by móc stwierdzić, że przebieg granic jest bezsporny, a ponadto wskazywany w toku oględzin stan posiadania wskazywał na zupełnie inny przebieg granicy. W zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności i decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] listopada 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że wada skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji musi być wyjątkowo istotna i tkwić w samej decyzji a nie w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie. Rażące naruszenie prawa wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza oczywiste i bezsporne naruszenie konkretnego przepisu prawa, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Za takie naruszenie nie może być uznana wskazywana przez H.P. okoliczność wykorzystania dokumentacji scaleniowej z 1988 r. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium jest prawidłowe. Regulacja prawna dotycząca rozgraniczenia nieruchomości zawarta została w rozdziale 6 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (dalej: "P.g.k.") i przepisach wykonawczych – rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. Nr 45, poz. 453). Czynności ustalenia przebiegu granic wykonuje upoważniony geodeta, biorąc pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej (ar. 31 ust. 1 i 2 P.g.k.). Rodzaje dokumentów stanowiących podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości określa § 3 rozporządzenia. Są to dokumenty: 1) stwierdzające stan prawny nieruchomości, 2) określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. Co do zasady dokumentami, o których mowa w § 3 pkt 2 są dokumenty geodezyjne zawierające dane liczbowe do ustalenia przebiegu granic: a) szkice graniczne, protokoły graniczne, akty ugody, b )zarysy pomiarowe z pomiaru granic, c) szkice wyznaczenia granic działek wydzielonych w wyniku scalenia, wymiany gruntów lub w wyniku podziału nieruchomości, d) inne dokumenty pomiarowe, obliczeniowe i opisowe pozwalające na ustalenie przebiegu granic, o czym stanowi § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. W razie braku ww. dokumentów dokumentami stanowiącymi podstawę ustalenia przebiegu granic nieruchomości mogą być również, zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, mapy i plany obejmujące granice albo inne elementy pozwalające na odtworzenie lub analizę przebiegu granic, w szczególności wymienione w § 5 ust. 1 pkt 2 ppkt a-f mapy jednostkowe nieruchomości, mapy katastralne, mapy scalenia i wymiany gruntów, plany parcelacyjne, mapa ewidencji gruntów, mapa zasadnicza. Wszystkie te dokumenty, wymienione zarówno w pkt 1, jak i 2 § 5 ust. 1 rozporządzenia, stanowią podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, jeżeli zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jednakże również dokumenty nie znajdujące się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym mogą stanowić podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości, pod warunkami ustalonymi w § 6 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia źródłowej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2010 r., przebieg granic pomiędzy działkami nr 1104, 1105, 1106, 1107, 1113 i 1119 wyznaczono na podstawie dokumentów stwierdzających stan prawny nieruchomości – tj. księgi wieczystej i wypisów z rejestru gruntów oraz dokumentów określających przebieg granic nieruchomości – operatów: ewidencji gruntów, osnowy poziomej, scaleniowego, pomiaru sytuacyjnego i map katastralnych. Ze sprawozdania technicznego geodety M.K. sporządzonego w postępowaniu rozgraniczeniowym oraz protokołu granicznego wynika, że rozgraniczane działki były objęte scaleniem i uwzględnione w operacie scaleniowym (w rejestrze przed scaleniem, w projektowaniu wartości szacunkowych i w rejestrze po scaleniu). W oparciu o decyzję o scaleniu gruntów z dnia 31 sierpnia 1988 r. założono dla nich księgi wieczyste. W zakresie działek skarżącej nr 1105, 1106 i 107 "współrzędne punktów granicznych pozyskanych z operatu ewidencji gruntów zostały przeliczone na układ 2000 z operatu scaleniowego zatwierdzonego decyzją o scaleniu gruntów. W tym scaleniu tereny zabudowane nie miały zmienianej struktury działek jak na terenach rolnych, ale zmieniły konfigurację zgodnie z ustaleniami wykonawcy scalenia". Granice poscaleniowe uznaje się za granice prawne, zaś dane z pomiaru i obliczenia współrzędnych punktów granicznych uwidocznionych na zarysie pomiarowym pozwoliły na jednoznaczne wyniesienie punktów w teren. W tych okolicznościach wydana została na podstawie art. 33 P.g.k. decyzja Wójta Gminy [...] o rozgraniczeniu. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu organ wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Analiza akt administracyjnych niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że zebrane dowody dawały podstawę do ustalenia przebiegu granicy, a wydanie decyzji w tym zakresie poprzedzone zostało, zgodnie z art. 33 ust. 2 P.g.k., sprawdzeniem przez Wójta prawidłowości wykonania czynności geodety ustalenia przebiegu granic nieruchomości oraz włączeniem dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (nastąpiło to odpowiednio 3.03.2010 r. i 5.03.2010 r.). Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia art. 33 P.g.k. Należy przypomnieć, ze zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Teza ta stanowi podstawowe kryterium oceny, czy w konkretnej sprawie miało miejsce zwykłe naruszenie prawa, czy też naruszenie to ma charakter kwalifikowany, z którym przepisy wiążą skutek w postaci nieważności decyzji. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Organ administracji dokonujący rozgraniczenia działał na podstawie art. 33 P.g.k. i rozporządzenia z 14.04.1999 r., nie stosował przepisów dotyczących scalania gruntów, a zatem zarzuty względem wadliwie prowadzonego postępowania scaleniowego i decyzji scaleniowej z 1988 r. nie mogły podważyć legalności decyzji o rozgraniczeniu. Nie może być również podstawa stwierdzenia nieważności decyzji fakt braku możliwości wznowienia postępowania z uwagi na upływ ustawowego terminu. Podkreślenia wymaga, że tryby nadzwyczajne – wznowienia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji nie są wobec siebie konkurencyjne i nie mogą być stosowane zamiennie, ponieważ uruchomienie każdego z nich oparte jest na innych przesłankach, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. i dotyczy innego rodzaju uchybień i wad – zaistniałych w toku postępowania lub zawartych w samej decyzji. Tryby te mogą być natomiast uruchomione nawet w jednej sprawie, jeśli występują w niej przesłanki zarówno wznowienia, jak i stwierdzenia nieważności (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa. 2011, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28.05.2007 r., III SA/Wa 614/07, Lex Nr 347793). Nie ma również znaczenia dla postępowania nadzwyczajnego fakt istnienia sporu granicznego, bowiem jak stwierdził NSA w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 6 kwietnia 2016 r., I OSK 1937/14, celem decyzji ustalającej przebieg granicy nie jest rozstrzygnięcie sporu granicznego, tylko wykazanie, jaki przebieg granicy nieruchomości wynika z ustaleń geodety, a nierozstrzygnięcie kwestii spornych na etapie postępowania administracyjnego nie skutkuje nieważnością decyzji wydanej na podstawie art. 33 P.g.k. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a. skargę oddalił.