II SA/Rz 808/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Paweł Zaborniak /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [....] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych -skargę oddala- Przedmiotem skargi Gminy [...] (dalej: Skarżąca) jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PWINB) z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] lutego 2015 roku, nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) nakazał Gminie i Miastu [...]., jako właścicielowi, wykonanie odwodnienia drogi gminnej Nr [...] zlokalizowanej na działce nr ewid. 576 położonej w miejscowości [...], gm. [...], poprzez odtworzenie rowu przydrożnego - na odcinku długości 60 m w km 0+000 do 0+060 po stronie prawej (wzdłuż działek nr ewid. 574 i 575 w [...]), w terminie do dnia 31 października 2015 roku. Decyzja stała się ostateczna w dniu 12 marca 2015 roku. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Gminy [...]., PWINB odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji PINB w [...]. Z kolei decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylił w całości decyzję PWINB z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz stwierdził nieważność decyzji PINB w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. Następnie PINB w [...] decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], zobowiązał Gminę [...]. do sporządzenia i przedstawienia w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego modernizacji przedmiotowej drogi, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Powyższa decyzja została uchylona decyzją PWINB z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ uznał bowiem, że w przypadku gdy roboty budowlane zostały zrealizowane - pozwolenie na budowę zostało skonsumowane i z mocy prawa wygasło - nie ma możliwości przeprowadzenia czynności naprawczych w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r., Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202; zwana dalej u.P.b.) i PINB winien rozważyć wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2, w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa u.P.b. i pod tym kątem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Wobec powyższego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], PINB działając na podstawie art. 77, 123 § 1 i § 2, 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. z 2013 r. poz. 267 – dalej: k.p.a.) oraz na podstawie art. 81 c ust. 2, w związku z art. 51. ust. 7 u.P.b. nałożył na Gminę i Miasto [...], jako inwestora, obowiązek dostarczenia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych związanych z modernizacją drogi gminnej Nr [...] zlokalizowanej na działce nr ewid. 576 położonej w miejscowości [...], gm. [...], wyznaczając na jego wykonanie termin do dnia 30 czerwca 2018 r. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że Gmina [...] prowadziła roboty budowlane w oparciu o decyzję Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1998 r. nr [...], na mocy której Gmina i Miasto [...]. uzyskała pozwolenie na wykonanie robót budowlanych przy modernizacji drogi gminnej Nr 34 [...] przez wieś, gmina [...]. Pozwolenie to nie wyszczególniało numerów działki lub działek na których w/w roboty winny być prowadzone. Z mapy do celów projektowych wynika, że istniejący w chwili obecnej kształt drogi na odcinku w obrębie działek nr 575 i 574 w [...] jest zgodny z uwidocznionym w w/w projekcie. Zgodnie z projektem na całym odcinku drogi, po obu jej stronach, istniały rowy przydrożne, które zgodnie z pozwoleniem przewidziano do renowacji. Jak ustalił organ w chwili obecnej pomiędzy ogrodzeniem działek nr ewid. 575 i 574 położonych w [...], a krawędzią jezdni istnieje zagłębienie w gruncie, którego głębokość zmierzona w kilku miejscach wyniosła od 0,30 m do 0,60 m. W/w zagłębienie posiada połączenie z rowem biegnącym wzdłuż drogi wojewódzkiej. Na odcinku drogi wzdłuż działki 575 całkowicie usunięto pobocze, a skarpa rowu znajduje się bezpośrednio przy krawędzi jezdni. Według projektu budowlanego przedmiotowa droga powinna na prostej i na łuku posiadać szerokość jezdni 5,0 m, obustronne pobocza o szerokości 1,0 m oraz obustronne rowy o nachyleniu skarp 1:1,5 i szerokości dna wykopu 0,40 m. Natomiast w rozpatrywanym przypadku szerokość jezdni wynosi od 4,70 m do 9,90 m. Ponadto jak ustalono w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w terenie, krawędź jezdni asfaltowej drogi usytuowana jest w odległości od 0,70 m do 1,55 m od ogrodzenia działek nr 574 575 w [...]. Zatem Organ ocenił, że wykonane w obecnym stanie roboty budowlane wskazują na wykonanie ich w sposób niezgodny z udzielonym pozwoleniem na budowę, a ponadto naruszają przepisy Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) w zakresie poboczy oraz skarp nasypów. W ocenie Organu zachodzą więc uzasadnione wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Gmina [...], zarzucając naruszenie art. 77 k.p.a. oraz art. 81 c u.P.b. Skarżąca podniosła, że sporna droga została jedynie zmodernizowana - ulepszono istniejącą substancję drogową, co praktycznie nie wymagało pozwolenia na budowę. Jej zdaniem, obecnie istniejące zagłębienia biegnące wzdłuż ogrodzenia działek 574 i 575 w [...] w zupełności spełniają swoją rolę odprowadzając wody opadowe. Skarżąca podała, że droga istnieje już ponad 20 lat, a prawo budowlane nie przewiduje możliwości nakazania dostosowania obecnie istniejących obiektów budowlanych do przepisów obecnie istniejących. Nadmieniła, że po wykonaniu modernizacji drogi, sposób jej wykonania został zaakceptowany przez organy, a żadne inne roboty nie były później prowadzone. Ponadto Organ nie sprecyzował co ma zawierać ekspertyza oraz jakim ustaleniom ma służyć. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], PWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wskazania podmiotu zobowiązanego do spełnienia obowiązku wynikającego z postanowienia i w tym zakresie orzekł, że adresatem obowiązku dostarczenia ekspertyzy jest Gmina [...], w pozostałej zaś części utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu podał, że zażalenie nie ma wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Żądanie przedłożenia ekspertyzy technicznej było zdaniem Organu odwoławczego zasadne. W ocenie Organu postanowienie jest zgodne z prawem, należało jedynie prawidłowo wskazać podmiot zobowiązany do spełnienia obowiązku oraz doprecyzować treść uzasadnienia co do przesłanek faktycznych leżących u podstaw nakazanego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca wniosła o uchylenie opisanego wyżej postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jako naruszającej art. 7, 10 i 11 k.p.a. Zadaniem Skarżącej rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo poprzez: 1) wskazanie adresata i strony postępowania różnej w I i II instancji; 2) ponowne procedowanie w sprawie ostatecznie zakończonej - po zakończeniu modernizacji - decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy żadne inne roboty później na tej drodze (co przyznają organy w uzasadnieniu) nie były już prowadzone, czym naruszono art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; 3) niewyjaśnienie przez organy w sposób jednoznaczny charakteru prowadzonych na drodze robót (remont, modernizacja, rozbudowa, przebudowa), ponieważ każde z tych działań objęte było innymi przepisami i wymogami (art. 77 k.p.a.); 4) nieuwzględnienie faktu, że droga istnieje przeszło 20 lat, a prawo budowlane nie przewidywało i nie przewiduje możliwości nałożenia obowiązku dostosowania istniejących obiektów budowlanych do przepisów i wymogów obecnie obowiązujących przepisów; 5) pominięcie przez organy faktu, że własność spornego pasa drogi jest nieustalona. Odnośnie ostatniego z podniesionych zarzutów, Skarżąca wyjaśniła, że obecnie prawo do własności części działki, którą biegnie droga rości sobie J.Ż. oraz Gmina [...]. Podała, że spór ten rozpatruje obecnie Sąd Rejonowy w [...] pod sygnaturą akt [...], jak też Minister Infrastruktury i Budownictwa, który rozpoznaje odwołanie J.Ż. od decyzji Wojewody [...], który uznał prawo skarżącej do spornego pasa gruntu zajętego pod drogę (działki o nr ewid. 575/2 i 574/2). Tym samym w ocenie Skarżącej nakazywanie wykonania jakichkolwiek ekspertyz przy obecnym niepewnym stanie własnościowym należy uznać za przedwczesne. W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w kwestionowanym postanowieniu. Ponadto wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby pozwolenie na użytkowanie, na które powołuje się strona skarżąca, było wydawane, zaś sprawa dotyczy modernizacji drogi. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiesił wszczęte na wniosek Skarżącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Skarga jako niezasadna została przez WSA oddalona w całości. W pierwszej kolejności należy podnieść, iż sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji administracyjnych, Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Stan faktyczny sprawy został przez Organy ustalony w sposób prawidłowy dzięki czemu może stanowić podstawę kontroli sposobu zastosowania przepisów prawa materialnego. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Organy stosowały w niniejszej sprawie art. 81c ust. 2 u.P.b., który brzmi: Organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Konsekwencje niedostosowania się do nałożonego obowiązku określa art. 81c ust. 4 u.P.b. Otóż w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Mając na względzie art. 81c ust. 1 u.P.b. należy zauważyć, iż adresatami obowiązku mogą być uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządcy obiektu budowlanego. Uczestnikiem procesu budowlanego jest niewątpliwie inwestor, czyli ten kto wykonał samodzielnie lub poprzez zlecenie kwestionowane przez organy roboty budowalne. Zastosowany względem skarżącej Gminy przepis opiera się na instytucji uznania administracyjnego, o czym świadczy użycie w jego treści zwrotu "mogą nałożyć". W kontekście podniesionych zarzutów Sąd dodatkowo wyjaśnia, że w postępowaniu opartym na art. 81c ust. 2 u.P.b. właściwy organ nie ustala przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani też nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego. Organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku zbadania przyczyn złego stanu technicznego, a tym bardziej wskazywania w nim osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy (tak słusznie WSA w Bydgoszczy w wyroku z 13 lutego 2018 r., o sygn. II SA/Bd 616/17, LEX). Zdaniem Sądu w uzasadnieniu skarżonego postanowienia przekonująco wykazano przesłanki nałożenia obowiązku dostarczenia ekspertyzy wykonanych robót budowlanych związanych z modernizacją drogi gminnej. Wbrew sugestiom skargi nie przekroczono granic uznania administracyjnego, bowiem motywy postanowienia w całości wypełniają hipotezę art. 81c ust. 2 u.P.b. PWINB wskazuje, że według pozwolenia budowlanego szerokość jezdni miała wynosić 5 m, obustronne pobocza miały mieć szerokość 1 m zaś obustronne rowy o nachyleniu skarp 1:1,5 m. Tymczasem w toku czynności kontrolnych ustalono, że szerokość jezdni wynosi 4,70 m do 9,90 m, natomiast wzdłuż działek o nr 574 i 575, brak jest pobocza i rowu przydrożnego. Pomiędzy ogrodzeniem działek nr 574 i 575 a krawędzią jezdni wykonano zagłębienie w gruncie o głębokości od 30 do 60 cm. Na odcinku działki nr 575 całkowicie zaś usunięto pobocze, a skarpa zagłębienia znajduje się bezpośrednio przy krawędzi jezdni. Organ zasadnie więc argumentuje, że tak wykonane roboty jako niezgodne z udzielonym pozwoleniem na wykonanie robót budowlanych, naruszające przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124) w zakresie poboczy i skarp nasypów, uzasadniają poważne wątpliwości, co do ich następstw dla życia i zdrowia uczestników ruchu drogowego oraz mienia. PWINB słusznie zwraca uwagę, że te wątpliwości będzie można usunąć dopiero dzięki specjalistycznym badaniom jakie przeprowadzi osoba przygotowująca dokument ekspertyzy odnoszącej się do wykonanych robót związanych z modernizacją drogi gminnej. Reasumując, podane przez Organ odwoławczy argumenty wraz z zebranym materiałem dowodowym w postaci protokołów kontroli, map terenu czy zdjęć spornej budowli, wypełniają w sposób pozytywny hipotezę art. 81c ust. 2 u.P.b., umożliwiając zastosowanie tej regulacji w sposób określony w postanowieniu względem Gminy. Zarzuty skargi jako oczywiście nieuzasadnione nie mogły wpłynąć na ocenę prawidłowo zastosowanych przez Organy przepisów procesowych i materialnoprawnych. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. jest oczywiście nieuzasadniony, bowiem wskazanie przez PINB jako adresata obowiązku Gminy i Miasta [...] nie wpłynęło na pozbawienie skarżącej strony jakichkolwiek uprawnień procesowych o czym świadczy w szczególności skorzystanie przez Gminę [...] z prawa wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia, jak również skargi do WSA. PWINB zreformował w niezbędnym zakresie postanowienie w/w Organu, co polegało na wskazaniu jako podmiotu zobowiązanego do dostarczenia ekspertyzy Gminy [...], co jest zgodne z lp. 276 załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 1991 r., w sprawie podziału lub połączenia niektórych miast i gmin, w których dotychczas działały wspólne organy, oraz zmiany i ustalenia ich nazw i siedzib (Dz.U. z 1991 r., nr 87, poz. 397). Po drugie, Organ nie prowadził w niniejszej sprawie postępowania, którego przedmiotem było pozwolenie na budowę czy pozwolenie na użytkowanie, tylko postępowanie dotyczące stanu technicznego drogi publicznej w oparciu o art. 81c ust. 2 u.P.b. Nie można więc zarzucać naruszenia zasady nieorzekania w sprawie, która została już ostatecznie rozstrzygnięta. Możliwości zastosowania w/w regulacji materialnoprawnej nie sprzeciwia się istnienie w obrocie prawnym pozwolenia na budowę czy nawet pozwolenia na użytkowanie obiektu. Stan techniczny obiektu może bowiem ulec pogorszeniu po wydaniu tego typu decyzji, co otwiera sposobność wykorzystania w celu ochrony uznanych prawem wartości instytucji oceny i ekspertyzy technicznej, jaką przewiduje art. 81c ust. 2 u.P.b. Po trzecie, do zastosowania przytoczonej normy nie jest konieczne jednoznaczne wyjaśnienie czy wykonane roboty budowlane wypełniają ustawowe definicje remontu czy przebudowy. Otóż treść art. 81c ust. 2 u.P.b., posługuje się ogólnym wyrażeniem robót budowlanych, co oznacza że do wydania zaskarżonego postanowienia wystarczające jest stwierdzenie wykonania takich robót budowlanych, które budzą wątpliwości. Ponieważ ta kwestia została w niniejszej sprawie dostatecznie wyjaśniona, to skarżąca Gmina nie może skutecznie zarzucać naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. w zakresie braku precyzyjnych ustaleń co do charakteru wykonanych przez nią robót. Na marginesie, na czynności modernizacji drogi pozwalała treść pozwolenia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], dlatego dopuszczalne było posługiwanie się w toku postępowania wyrażeniem "modernizacja". Po czwarte, nie sposób też kwestionować podjętych czynności Organów z przyczyny istnienia drogi już od 20 lat. Nie budzi żadnych wątpliwości, że art. 81c ust. 2 u.P.b. ma służyć wyjaśnieniu jakości przeprowadzonych robót jak również stanu technicznego obiektów budowlanych niezależnie od czasu ich wykonania. Natomiast o tym czy należy dostosowywać obiekt do obowiązujących przepisów nie rozstrzyga się w treści postanowienia o nałożeniu obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej, co zasadnie uwypuklił PWINB w uzasadnieniu skontrolowanego rozstrzygnięcia. Niezasadny jest też zarzut podnoszący kwestię nieustalenia stanu prawnego działek zajętych pod drogę. Ponieważ przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przez Gminę (vide : decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1998 r., o nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego modernizacji drogi na rzecz Gminy [...]), to z racji treści art. 81c ust. 1 i 2 u.P.b., która przesądza o dopuszczalności kierowania postanowienia do każdego z uczestników procesu budowalnego, nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy na stronę skarżącą, było ze wszech miar trafne. Reasumując, postanowienie PWINB jest prawidłowe pod względem zgodności z przepisami prawa procesowego jak i materialnego. Rozstrzygnięcie to jako w pełni legalne winno więc pozostać w obrocie prawnym. Sąd działając z urzędu nie dostrzegł też takich uchybień, które nakazywałyby skorzystanie z art. 134 i art. 135 P.p.s.a. Przedstawione motywy musiały zadecydować o oddaleniu w całości wniesionej skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.