II SA/Rz 809/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany oznaczenia użytku gruntowego -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "WINGiK"), po rozpoznaniu zażalenia A. W. (dalej: "Skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany oznaczenia użytku gruntowego w działce 695/31 położonej w obrębie ewidencyjnym S. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), art. 7b ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r., poz. 520 ze zm., dalej: "Prawo geodezyjne"). W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Starosta, na podstawie art. 60, 61 a § 1 w zw. z art. 123, 124 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącej o zmianę oznaczenia użytku gruntowego w działce 695/31, gdyż wniosek nie pochodzi od właściciela tej nieruchomości. W zażaleniu Skarżąca zarzuciła brak ustalenia stanu faktycznego sprawy przez pominięcie faktu, że przedmiotowa działka nr 695/31 do dnia 22 maja 2012 r. w ewidencji gruntów wykazana była jako droga gminna nr [...]R – ul. P., położona w centrum S. brak uzasadnienia faktycznego postanowienia, pominięcie faktu, że porządek publiczny wymaga przywrócenia stanu ewidencji odpowiadającego istniejącej dokumentacji, błędne przyjęcie, że Skarżącej nie przysługuje interes prawny w złożeniu wniosku, błędne przyjęcie, że przedmiotowy pas drogowy nie jest użytkowany jako droga i pominięcie faktu, że nieprzejezdność tej drogi spowodowana jest wybudowaniem ogrodzenia na działce. Wskazała, że jako właściciel ma interes prawny uzyskania dostępu do swojej własności, jak również do działek nr 696/21, 696/20 696/18, 696/54, które stanowią własność Gminy naruszenie przepisu art. 106 K.p.a. poprzez brak zwrócenia się do innego organu, tj. Burmistrza., jako zarządcy tej drogi gminnej odnośnie do przejezdności tej drogi, a także naruszenie art. 140 i art. 144 K.c. poprzez pominięcie faktu, że zapora z ogrodzenia trwałego na podmurówce betonowej wybudowanej wokół działki 695/31 stoi na środku, w ciągu przedmiotowej drogi gminnej. Opisanym na wstępie postanowieniem WINGiK zażalenia nie uwzględnił i podzielił argumentację organu odnośnie do braku po stronie Skarżącej interesu prawnego w domaganiu się zmiany oznaczenia użytku gruntowego w działce nr 695/31. Wskazując na art. 61a K.p.a. stwierdził, że w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało złożone przez osobę niebędącą stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Ze wskazanego przepisu wynika, że na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych warunkujących dopuszczalność wszczęcia postępowania. Wskazując następnie na art. 28 K.p.a. naprowadził, że interes musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Z kolei w myśl art. 24 ust. 2a w pkt 2 Prawa geodezyjnego, informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1. Z akt wynika, co przyznała Skarżąca w zażaleniu, że właścicielami przedmiotowej działki (nr 695/31) są M. i D. G., co wynika z wypisu z rejestru gruntów. Zatem Skarżąca nie należy do kręgu podmiotów, o jakich mowa we wskazanych wyżej przepisach, nie posiada żadnych praw do tej działki i nie może domagać się wprowadzenia zamian. Odnosząc się do powołanego orzeczenia dotyczącego interesu prawnego WINGiK wskazał, że zostało ono wydane w konkretnej spawie i nie ma zastosowania do niniejszej sprawy. W skardze Skarżąca powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 7, 8, 10 i 11 K.p.a. polegające na nie zebraniu w sposób wszechstronny materiału dowodowego i nie wydanie decyzji w sprawie, brak rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla odmowy wszczęcia postępowania, błędne przyjęcie w oparciu wyłącznie o art. 20 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji wyłącznie na wniosek i pomięcie treści art. 24 ust. 2a pkt 1, zgodnie z którym informacje zwarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji również z urzędu, jak również art. 24 ust. 2b Prawa geodezyjnego, który wskazuje w oparciu o jakie dokumenty dokonuje się zmiany. Zarzuciła też naruszenie art. 24 ust. 12 tej ustawy, zgodnie z którym zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wniosek o dokonanie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, naruszenie przepisu art. 24 ust. 2c poprzez nie wydanie decyzji o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w jednostce rejestracyjnej G. 1590 działki 695/31 oraz nie przywrócenie zapisu "droga" z urzędu. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia je poprzedzającego i nakazanie przywrócenia wpisu "droga" obowiązującego do dnia 22 maja 2012 r. na działce 695/31 oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Do skargi dołączono pismo Burmistrza, w którym organ ten wskazał, że działka nr 695/31 w miejscowości S.., położona jest w obszarze oznaczonym symbolem "MN" – obszar mieszkaniowy z zabudową niską i usługami. W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga nie jest uzasadniona. I. Stan faktyczny jest następujący: Skarżąca wnioskiem z dnia 5 listopada 2015 r., sprecyzowanym w dniu 18 lutego 2016 r. (T. I. k. 127 akt adm.), domagała się zmiany oznaczenia użytku na działkach nr 2100, 695/31 położonych w obrębie S. Poza sporem pozostaje, że działka nr 2100 jest własnością Skarżącej, natomiast działka nr 695/31 nie stanowi własności Skarżącej; wg danych z ewidencji, stanowi własność D. G. i M. G. Z wypisów z rejestru gruntów dla tej działki wynika, że wg stanu na dzień 16 stycznia 2012 r., jako użytek wpisana była droga (T. I. k. 5 akt adm.), natomiast wg stanu na dzień 20 marca 2012 r. - jako użytek widnieją grunty orne (T. I, k. 6 akt adm.). Z akt administracyjnych wynika również, że działka nr 695/31 położona jest w ciągu ulicy P., oznaczonej jako działka nr 2987 (T. I. k. 130 i 134 akt adm.). Ten stan faktyczny legł u podstaw postanowienia organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany użytku gruntowego na działce nr 695/31 (k. 136 akt jw.) oraz zawiadomienia tegoż organu z dnia 14 marca 2016 r. o oględzinach w postępowaniu dotyczącym działki nr 2100, stanowiącej własność Skarżącej (k. 137 akt jw.). II. Przepisami prawa wyznaczającymi uprawnienie do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany (aktualizacji) danych zawartych w ewidencji gruntów jest art. 28 K.p.a. oraz art. 24 ust. 2a pkt 2 Prawa geodezyjnego. Pierwszy ze wskazanych przepisów stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast drugi stwierdza, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Podmiotami tymi są właściciele nieruchomości, jak również - w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości (lit. a) oraz w przypadku gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania (lit. b). Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że co do zasady, podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania dotyczącego wpisów w ewidencji gruntów jest właściciel. Interes prawny właściciela wynika bowiem z przepisów prawa cywilnego (art. 140 i nast. K.c.) i jest interesem prawnym, o jakim mowa w art. 28 K.p.a. III. W realiach sprawy, gdzie poza sporem pozostaje, że Skarżąca nie jest właścicielem działki nr 695/31, organy zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany oznaczenia użytku gruntowego przedmiotowej działki. Skarżąca nie ma bowiem interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zainicjowaniu takiego postępowania. Ma jedynie interes faktyczny wynikający z korzystania z ulicy P., która po części właśnie przez działkę nr 695/31 jest zagrodzona. Zatem postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania ma oparcie w przepisie art. 61a § 1 K.p.a., który w przypadku wniesienia podania przez osobę niebędącą stroną przewiduje takie właśnie rozstrzygnięcie. Trafności zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogą podważyć zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów K.p.a. czy też trybu postępowania. W odniesieniu do postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że organy wyjaśniły wszystkie kwestie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym zasadniczym problemem było uprawnienie Skarżącej do uruchomienia postępowania administracyjnego. Jak wyżej wskazano okoliczność, że Skarżąca nie jest właścicielem przedmiotowej działki, jest bezsporna. Oznacza to brak po stronie wnioskującej interesu prawnego. Co się tyczy natomiast trybu, to postępowanie z urzędu jest odrębnym postępowaniem od postępowania "wnioskowego" a ewentualna możliwość jego uruchomienia przez organy geodezyjne nie ma wpływu na zasadność zaskarżonego postanowienia. Uwaga dotycząca postępowania "z urzędu" obejmuje zarówno aktualizację ewidencji gruntów, jak też modernizację. W tym ostatnim przedmiocie, przy "wnioskowym" postępowaniu, podmiotem uprawnionym do zgłoszenia zarzutów czy też wniosku o zmianę jest co do zasady właściciel, a jak już wyżej stwierdzono, Skarżąca nie jest właścicielem działki nr 695/31. IV. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że kontrola sądu administracyjnego sprowadza się do badania zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), przy czym zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r, poz. 718 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję (postanowienie) uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób wyżej wskazany, dlatego skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.