II SA/Rz 81/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A.T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2007r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanej dalej jako k.p.a. nakazał A. T. rozbiórkę samowolnie wybudowanego gnojownika o wymiarach 3,3m x 5m usytuowanego w odległości 0,7m od granicy na działce nr ewid. 2194 położonej w C. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. T. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a. a to swobodnej oceny dowodów oraz naruszenie przepisów prawa budowlanego. W uzasadnieniu wskazała, że zebrane w toku postępowania materiały dowodowe w postaci planów zagospodarowania działki nr 2194, zeznania jej, jak i świadka, a także oględziny w sposób jednoznaczny wskazują, iż sporny gnojownik powstał nie później niż w 1996r. Świadczy o tym w szczególności mapa zagospodarowania wskazanej działki, stanowiąca integralną część wniosku o wydanie zezwolenia na budowę, wprowadzona do obrotu prawnego w związku z wydaniem takiego pozwolenia. Odwołująca się wskazała przy tym dokładnie miejsce zaznaczenia na tej mapie (kolorem czerwonym) przedmiotowego gnojownika. Zdaniem A. T., przy rozpoznawaniu sprawy samowoli budowlanej obowiązkiem organu jest ustalenie następujących okoliczności: czy konkretny obiekt jest obiektem budowlanym w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, kiedy został zrealizowany, jaki był zakres robót budowlanych oraz czy ich prowadzenie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub też zgłoszenia. Na poparcie powyższego stanowiska wyżej wymieniona wskazała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2002r. (IV SA 1941/2000) i podniosła, iż żadna z przytoczonych wyżej kwestii nie stanowiła przedmiotu badania organu. Ponadto, jej zdaniem, organ naruszył także art. 107 § 3 k.p.a. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją, wydaną w dniu [...] listopada 2007r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie wskazując, iż po przeprowadzeniu kontroli na działce nr 2194 położonej w C., stanowiącej własność A. T. stwierdzono, że na działce tej znajduje się gnojownik o wymiarach 3,3m x 5m w odległości 0,7m od granicy z działką należącą do D. i M. O.. Odległość przedmiotowego obiektu od okna budynku mieszkalnego usytuowanego na sąsiedniej działce w linii prostej wynosi 5,5m oraz 25m od studni wyłączonej z użytkowania. Z oświadczenia D. i M. O. wynika, że gnojownik został wybudowany w 2003r. Po przesłuchaniu świadków na okoliczność daty budowy przedmiotowego urządzenia budowlanego organ I instancji przyjął, iż wybudowano go w 1993r. W związku z powyższym ustaleniem sprawę rozpatrywano na gruncie Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62 z zm.). Po uznaniu, iż istnieje możliwość doprowadzenia gnojownika do stanu zgodnego z prawem, na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze. zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2005r. znak: [...], nakazał A. T. doprowadzenie gnojownika do stanu zgodnego z przepisami tj. wykonanie przebudowy gnojownika tak, aby jego odległość od granicy działki D. i M. O. wynosiła co najmniej 1m – w terminie do 30 maja 2006r. Przyczyną powyższego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ naruszenia § 23 ust. 5 Rozporządzenia z 1980r. Decyzją z dnia [...] listopada 2005r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wskazaną wyżej decyzję z dnia [...] września 2005r., przyjmując, iż w sprawie nieprawidłowo zastosowano § 23 ust. 5 powołanego Rozporządzenia w sytuacji gdy zastosowanie powinien znaleźć § 23 ust. 1 tegoż Rozporządzenia. Kolejną decyzją, która zapadła w niniejszej sprawie była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której w oparciu o art. 49 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nakazano A. T. doprowadzenie gnojownika do stanu zgodnego z przepisami poprzez przebudowanie go tak, aby jego odległość od granicy działki należącej do D. i M. O. wynosiła co najmniej 7,5m, a od otworów okiennych i drzwiowych 15m – w terminie do 30 kwietnia 2007r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją wydaną w dniu [...] stycznia 2007r. znak: [...], uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy przyjął, iż nakazany w sentencji rozstrzygnięcia I instancji zakres prac budowlanych jest w konsekwencji nakazem rozbiórki tego obiektu i jednoczesnym pozwoleniem na jego wybudowanie w innym miejscu, co nie jest dopuszczalne w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane. Następnie działając w oparciu o art. 81 c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem, nakazał A. T. dostarczenie oceny technicznej w celu ustalenia roku budowy gnojownika – w terminie do 31 lipca 2007r. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem organu II instancji wydanym [...] czerwca 2007r. znak: [...] z uwagi na naruszenie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego stanowiącego jego podstawę. Rozstrzygnięcie organu II instancji wskazywało na potrzebę ustalenia w dalszym toku postępowania okresu budowy przedmiotowego gnojownika. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał A. T. rozbiórkę znajdującego się na działce nr 2194 w C. gnojownika. W merytorycznej części uzasadnienia organ odwoławczy podniósł, iż w jego ocenie przedstawiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. zasługuje na uwzględnienie, nie może jednakże równocześnie przesądzać o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Według organu II instancji nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu pierwszoinstancyjnego, ze plany zagospodarowania działki nr 2194 są niewiarygodne, bowiem na żadnym z nich nie ma przedmiotowego gnojownika. Organ II instancji wskazał, iż szkic działki stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę z 1974r. przedstawia usytuowanie płyty gnojowej na przedmiotowej działce w innym miejscu, natomiast na planie zagospodarowania działki z 1998r. związanym z budową budynku mieszkalnego M. O. płyta gnojowa nie jest zaznaczona. Brak zaznaczenia tej płyty także na planie zagospodarowania działki z 1997r. w związku z budową budynku mieszkalnego L. K. Z kolei mapa sytuacyjna z 1986r. związana z budową wewnętrznej instalacji gazowej budynku mieszkalnego F. O. wskazuje, że płyta gnojowa jest usytuowana w innym miejscu. Powyższe plany i szkice świadczą zatem, według organu II instancji, że w 1998r. przedmiotowej płyty gnojowej jeszcze nie było. W związku z powyższym, a także na podstawie protokołów przesłuchania stron i świadków Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął, iż przedmiotowa płyta gnojowa została wybudowana w okresie między 1998r. a 2003r. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy powołał się na § 6 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i nich usytuowanie. (Dz. U. Nr 132, poz. 877), zgodnie z którym odległość otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności 200 m.kw. oraz płyt gnojowych powinna wynosić co najmniej 30m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich (pkt 1) oraz 4m od granicy działki sąsiedniej. Przepis § 6 ust. 5 cytowanego Rozporządzenia dopuszcza sytuowanie płyty gnojowej w odległości mniejszej niż określone w ust. 4 pkt 4 lub na granicy działek, w wypadku gdy będzie przylegać do tego samego rodzaju płyty gnojowej na działce sąsiedniej. Organ drugoinstancyjny zwrócił uwagę, że wskazane Rozporządzenie nie umożliwia zmniejszenia odległości od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich. Tymczasem płyta gnojowa, której dotyczy niniejsza sprawa usytuowana jest w odległości 0,7m od granicy działki sąsiedniej i 5,5m od okna budynku mieszkalnego położonego na działce sąsiedniej. Końcowo, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał na art. 29 ust. 1 pkt 1 b ustawy Prawo budowlane (z dnia 7 lipca 1994r.), wedle którego pozwolenia na budowę nie wymaga budowa płyt do składowania obornika, a inwestor ma obowiązek zgłosić zamiar budowy do właściwego organu zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy. W związku więc z tym, iż przedmiotowa płyta jako obiekt budowlany została zrealizowana bez wymaganego zgłoszenia oraz z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych w zakresie swojego usytuowania, w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, zachodzą według organu odwoławczego przesłanki do zastosowania przepisu art. 49 b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r,. Prawo budowlane. Odnosząc się natomiast do wyjaśnień odwołującej się dotyczących załącznika graficznego z 1996r. organ podniósł, iż na załączniku tym wskazano, kolorem czerwonym, budynek gospodarczy o wymiarach 2,2m x 2,9m dobudowany do istniejącego budynku, nie zaś gnojownik o wymiarach 3,3m x 5m. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r. A. T. zarzuciła naruszenie art. 80 k.p.a. i wniosła o uchylenie decyzji. Skarżąca zakwestionowała ustalenie organu odnośnie daty budowy przedmiotowego gnojownika. Ustalenie to, zdaniem wnoszącej skargę, jest na tyle nieprecyzyjne, że może skutkować zastosowaniem różnych przepisów prawa budowlanego zmieniających się w tym okresie. Skarżąca podniosła, iż nie zgadza się ze stwierdzeniem, że zaznaczony (kolorem czerwonym) - na przedłożonej wraz z odwołaniem mapce - obiekt jest przybudówką do istniejącego budynku gospodarczego, nie zaś gnojownikiem; przeczy temu okoliczność, iż przybudówka byłaby węższa od istniejącego budynku gospodarczego a tak w rzeczywistości nie jest. Ponadto, jak wskazała skarżąca, gnojownik oraz dobudówka mają wspólny fundament od strony sąsiada, co przekonuje, iż gnojownik wybudowany został wcześniej, niż to ustalił organ. A. T. zwróciła uwagę, iż przyjęcie jako potencjalnej daty budowy gnojownika roku 1998, powoduje możliwość zastosowania w sprawie przepisów Prawa budowlanego w wersji obowiązującej przed dniem 7 listopada 2003r. tj. przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, które to przepisy umożliwiały usankcjonowanie samowoli budowlanej. Odpowiadając na skargę, organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu objętej tą skargą decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanych wyżej granicach Sąd uznał, że zaskarżone decyzje nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia przedstawia się w sposób następujący. W wyniku oględzin działki nr 2194 w C., której właścicielką jest A. T., organ nadzoru budowlanego stwierdził usytuowany na działce gnojownik o wymiarach 5,0 x 3,30 m z dnem i ścianami murowanymi i przykryciem, usytuowany w odległości 0,70 m od granicy działki nr 2195 stanowiącej własność D. i M. O. A. T. nie dysponuje pozwoleniem na budowę gnojownika, w związku z czym organy przyjęły, że został on wybudowany samowolnie. Kwestią sporną stała się data budowy gnojownika. Organ I instancji rozpoznając sprawę po raz kolejny, nie ustalił daty budowy ,a jedynie stwierdził ,że w związku z wybudowaniem obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę w sposób niezgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie, zastosowano przepis art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane nakazując rozbiórkę obiektu. Organ odwoławczy utrzymując w mocy powyższą decyzję przyznał, że podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 107 k.p.a. zasługują na uwzględnienie, ale naruszenie to nie może przesądzać o uchyleniu decyzji tego organu. Organ odwoławczy ponownie ocenił zgromadzony materiał dowodowy i stwierdził, że pozwala on na utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia I instancji. Wypowiadając się w kwestii daty budowy gnojownika organ odwoławczy wskazał na szkic działki stanowiący załącznik do pozwolenia na budowę z roku 1974, na którym przedmiotowy gnojownik usytuowany jest przy budynku inwentarskim nr 4. Z kolei na planie zagospodarowania działki M. O. z roku 1998 i planie zagospodarowania działki L. K. z 1997 roku gnojownik nie jest zaznaczony. Na mapie sytuacyjnej z 1986 roku związanej z budową wewnętrznej instalacji gazowej budynku mieszkalnego F. O. płyta gnojowa jest usytuowana przed budynkiem inwentarskim. W oparciu o te dowody organ odwoławczy stwierdził, że w 1998 roku przedmiotowego gnojownika nie było , a na podstawie dokumentów, protokołów przesłuchania stron i świadków ustalił, że przedmiotową płytę gnojową wybudowano w okresie od 1998 do 2003 roku. To ustalenie organ uznał za wystarczające dla przyjęcia, że w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997roku w sprawie warunków technicznych , jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie ( Dz. U. 1997Nr 132. poz.877 ), ustanawiające w § 6 ust.4 odległość otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce i płyty gnojowe. Organ odwoławczy wskazał na błędną podstawę prawną decyzji organu I instancji i stwierdził, że zgodnie z art. 29 ust.1 pkt.1b prawa budowlanego, budowa gnojownika nie wymaga pozwolenia na budowę. Stwierdził, że płyta gnojowa została zrealizowana bez wymaganego zgłoszenia naruszeniem przepisów techniczno –budowlanych , w zakresie usytuowania, w sposób uniemożliwiający doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami, zachodzą więc okoliczności do zastosowania przepisów art. 49b ust.1 prawa budowlanego . Inwestor ma obowiązek zgłosić zamiar budowy do właściwego organu zgodnie z przepisem art 30 ust.1 pkt. 1 tej ustawy. Uchylając decyzje organów obu instancji Sąd miał na uwadze fakt, że pomimo toczącego się od trzech lat postępowania, organy nie ustaliły daty budowy przedmiotowego gnojownika. Ta okoliczność ma w sprawie fundamentalne znaczenie, bowiem od tego ustalenia zależy , które przepisy w sprawie mają zastosowanie. Organ odwoławczy stwierdził, że gnojownik wybudowano w latach 1998 – 2003, co ustalono na podstawie dokumentów oraz zeznań stron i świadków. Nie znajduje to potwierdzenia w materiale dowodowym, bowiem z protokołów z przeprowadzonych rozpraw administracyjnych wynika, że świadkowie podali daty od 1974 roku do 2003. Organ odwoławczy nie wyjaśnił na podstawie których dowodów ustalił, że przedmiotowy obiekt powstał w latach 1998 – 2003 i nie ustosunkował się do dowodów wskazujących inne daty. Ustalenie, że wybudowany on został w latach 1998 - 2003 oparto na fakcie, że obiekt nie został umieszczony na planach zagospodarowania sąsiednich działek. Organ pominął milczeniem dowody wskazujące na budowę w innym czasie /1973, 1974, 1980/. Na podstawie art. 7 i przepisów szczegółowych /m.in. art. 77,78 § 1 i 2/ k.p.a. przyjmuje się, że przedmiotem dowodu są fakty mające znaczenie dla sprawy oraz mające znaczenie prawne. Organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów /art. 80 k.p.a./ odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić ,z jakiej to robi przyczyny. Zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 organ obowiązany jest dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony dowód. Ponieważ w sprawie zgromadzone zostały sprzeczne dowody na okoliczność daty budowy gnojownika, należało się odnieść do wszystkich dowodów i wskazać przyczyny dania wiary jednym, a odmówienia wiary innym z nich. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności ustalenie daty budowy gnojownika w oparciu o wszelkie dostępne dowody. Następnie organ rozpatrzy całość materiału dowodowego i rozstrzygnie sprawę mając na uwadze powyższe uwagi. Wskazując na powyższe Sąd uznał skargę za uzasadnioną bowiem stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzeczenie znajduje oparcie w przepisie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. Na podstawie przepisu art. 152 tej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.