II SA/Rz 811/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Jerzy Solarski AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S., R. P. i S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasadza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących J. S., R. P. i S. S. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 811/04 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołań J. S., S. S. i R. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] nakazującej odwołującym oraz M. P. rozbiórkę obiektu budowlanego samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. 1194 w U. przy ul. [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że z wniosku W. R. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych na działce nr ewid. 1194 w U., stanowiącej współwłasność J. S. i R. P. Organ ustalił, że na ww działce inwestorzy J. S., S. S., R. P. i M. P. realizują budowę budynku gospodarczego konstrukcji stalowej. Zamiar budowy został przez inwestorów zgłoszony organowi architektoniczno-budowlanemu, jednakże dotyczył on 5 odrębnych wiat metalowych o powierzchni nieprzekraczającej 10 m² każda. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał wszystkim inwestorom rozbiórkę budynku gospodarczego konstrukcji stalowej. W uzasadnieniu powołał się na oględziny, w toku których dokonano pomiarów budynku – jego długość wynosi 10,04 m, szerokość 5,08 m. Konstrukcję budynku wykonano ze słupków stalowych, przymocowanych śrubami do betonowych stóp fundamentowych, ściany zewnętrzne obite są blachą trapezową ocynkowaną, z tego samego materiału wykonany jest dach 2-spadowy. Budynek usytuowany jest w odległości 62 cm od granicy działki nr 1195, w granicy działki nr 1058, tj. drogi gminnej. Przedmiotowy budynek odbiega zatem od warunków określonych w zgłoszeniach, ponieważ inwestorzy połączyli wiaty w jeden budynek gospodarczy o ścianach obudowanych blachą. Usytuowanie budynku narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) - § 12 ust. 3 wskazujący wymogi odległościowe ściany budynku od granicy działki sąsiedniej – 4 m w przypadku ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi i 3 m w przypadku ściany bez takich otworów oraz ust. 7 dopuszczający usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m lecz nie mniejszej niż 1,5 m od granicy działki budowlanej. Organ wskazał też na właściwość znowelizowanych przepisów ustawy Prawo budowlane, które znajdują zastosowanie w sprawie za pośrednictwem art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Zgodnie z art. 48 ust. 1 znowelizowanej ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę jeśli ww budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Wskazane wyżej naruszenie przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwia zalegalizowanie samowoli budowlanej. Na skutek odwołań J. S., R. P., S. S. i M. P. sprawę rozpatrywał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, na którego wykonanie wymagane jest pozwolenie na budowę. Wiata, jaka zamierzali wybudować inwestorzy nie jest bowiem budynkiem, a organ I instancji winien rozważyć możliwość legalizacji takiego obiektu budowlanego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał J. S., S. S., R. P. i M. P. rozbiórkę budynku gospodarczego samowolnie wybudowanego na działce nr 1194. W motywach tego rozstrzygnięcia organ wykazał, że wzniesiony obiekt posiada konstrukcję stalową, posadowiony jest na stropach betonowych (fundamenty), ściany i dach o konstrukcji stalowej, pokryte blachą trapezową. Obiekt ten jest więc budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie jest natomiast tożsamy z wiatami, które inwestorzy mogli zrealizować na podstawie dokonanych zgłoszeń. Na jego budowę nie posiadają wymaganego w art. 28 ust. 1 cyt. ustawy pozwolenia. W takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 48 tejże ustawy, który dopuszcza legalizację obiektu, ale wtedy, jeżeli obiekt ten nie narusza m. in. przepisów techniczno-budowlanych. Te zaś zostały naruszone i na tę okoliczność organ powtórzył argumentację swojej poprzedniej decyzji, konkludując, iż naruszenie warunków określonych w rozporządzeniu z 2002 r. uniemożliwia zalegalizowanie samowoli budowlanej. Odwołania od tej decyzji złożyli: S. S., J. S. i R. P. Odwołujące wnoszą o uchylenie decyzji organu I instancji, zwracając uwagę na niewielkie odstępstwa od "zamiarów ujętych w zgłoszeniu". Nowa wiata zastąpiła rozpadające się drewniane komórki, które zostały rozebrane. R. P. wyraża natomiast stanowisko, iż wiaty stanowią odrębne obiekty, sprawiając jedynie wrażenie jakby stanowiły całość, ponieważ przylegają do siebie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił tych odwołań i decyzją wymienioną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2004 r. W jej uzasadnieniu powtórzył argumentację decyzji pierwszoinstancyjnej, akcentując niezachowanie wymogu odległości od granicy działki. Odległość ta wynosząca 62 cm nie jest możliwa do zaakceptowania w świetle przepisów cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. Powoduje to konieczność wydania nakazu rozbiórki, ponieważ nie jest możliwe doprowadzenie wybudowanego budynku do staniu zgodnego z przepisami, jeśli nie zostanie dokonana jego wcześniejsza likwidacja. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli J. S., S. S. i R. P., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucają naruszenie przepisów Prawa budowlanego – art. 48 ust. 1, art. 3 pkt 1 i 2, art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz przepisów wykonawczych – § 12 ust. 3 cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. Podkreślają, że dokonali zgłoszenia budowy 5 wiat stalowych o powierzchni 10 m² każda w Starostwie Powiatowym w U., a organ ten nie wniósł sprzeciwu do otrzymanych zgłoszeń. Wiaty mają jedną płaszczyznę zadaszenia i ścianę osłonową, a każdy z inwestorów ma odrębna, przez siebie zagospodarowana wiatę. Nie są one trwale związane z gruntem, nie posiadają fundamentów, lecz podpory do rozbieralnej konstrukcji. Żaden przepis nie wyłącza możliwości zadaszenia kilku wiat łącznie, podobnie jak i boksów garażowych. Wiaty nie są wyposażone w urządzenia i instalacje, w związku z czym nie mają charakteru budynku, nie występują tez przegrody budowlane, lecz blaszane osłony od deszczu, śniegu i wiatru. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd w oparciu o art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola działalności administracji, obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Jej przedmiotem jest decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016, ze zm.). W prowadzonym postępowaniu organ I instancji ustalił, że na działce nr ewid. 1194 w U., będącej współwłasnością J. S. i R. P., wzniesiony został samowolnie obiekt konstrukcji stalowej o wymiarach 5,08 m x 10,04 m. Inwestorami przedmiotowego obiektu są J. S., S. S., R. P. i M. P. Stosując ogólną zasadę wynikająca z art. 28 k.p.a., że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, organ dopuścił do udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkim czterech inwestorów oraz właścicieli działki sąsiednich - nr 1195 i 1058, prawidłowo też doręczył decyzję wszystkim stronom tego postępowania. Odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej złożyli J. S., S. S. i R. P., znajdują się one w aktach administracyjnych sprawy (k.11, 12 i 13 akt II instancji). Organ II instancji rozpatrzył te odwołania i wydał decyzję, doręczając ją odwołującym oraz właścicielom sąsiednich działek, z pominięciem M. P.. Fakt ten pozostaje w sprzeczności z art. 109 § 1 k.p.a., który nakazuje doręczyć stronom decyzję na piśmie, narusza też zasadę czynnego udziału stron. Zasada ta sformułowana w art. 10 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Obowiązek ten obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji (A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000). Przy czym absencja strony obejmuje zarówno przypadki, gdy strona w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, jak też gdy nie uczestniczyła w poszczególnych jego fazach, obejmujących konkretne czynności organu. Pominięcie M. P. w ostatniej fazie postępowania odwoławczego – wydawania decyzji, stanowi niewątpliwie naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Jako takie zaś daje podstawę do wznowienia tego postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Wznowienie postępowania na tej podstawie następuje bowiem niezależnie od tego, czy kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub jego fragmencie bez jej winy stanowi powód dostateczny do wznowienia. Przepis ten nie żąda stwierdzenia, że brak udziału spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, ze udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck W-wa 1996). Wyjaśnienia wymaga też kwestia złożenia odwołania przez M. P. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].07.2004 r. (k. 14 akt II instancji) wynika, że M. P. złożyła odwołanie od jego decyzji z [...] czerwca 2004 r. w dniu [...].07.2004 r. i odwołanie to wraz z innymi zostało przesłane do organu II instancji. Fakt taki potwierdził w czasie rozprawy przed Sądem skarżący R. P., przedkładając do akt sprawy kserokopię odwołania z dnia [...].07.2004 r. z podpisem M. P. i podając, że matka, M. P., nie udzielała mu w toku postępowania przed organami administracji pełnomocnictwa. Wskazał też, że odwołanie to zostało złożone z uchybieniem terminu. Uczestnicząca w rozprawie pełnomocnik organu nie potwierdziła wydania postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. w odniesieniu do tego odwołania. W postępowaniu ponownym organ wyjaśni tę kwestię, a w przypadku ustalenia, że odwołanie M. P. zostało rzeczywiście złożone, rozstrzygnie kwestię terminowości jego wniesienia, wydając stosowne postanowienie w powołanym wyżej trybie art. 134 k.p.a., bądź przystępując do jego rozpatrzenia. Organ zapewni też udział w postępowaniu wszystkim stronom i wyda rozstrzygnięcie odpowiadające prawu, zwracając uwagę na prawidłowe jego doręczenie. Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu jako dające podstawę do wznowienia postępowania uzasadnia uwzględnienie skargi, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 tej ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a.