II SA/Rz 811/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi H. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej H. B. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 811/07 U Z A S A D N I E N I E Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania H. M. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2007r. znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie rozbiórki drewnianej szopy istniejącej na działce nr 1084 położonej w D., będącej własnością P. S. W podstawie prawnej powołano art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 200r. nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwana dalej w skrócie k.p.a.). W odwołaniu skarżąca podała, że szopę na działce nr 1084 w D. wybudował bez zezwolenia ojciec P. S. (obecnego właściciela działki) około 23-24 lata temu. Szopa przylega do północnej ściany budynku gospodarczego, którego skarżąca jest właścicielką. Oparcie konstrukcji szopy o ścianę jej budynku uniemożliwia wykonanie remontu w zakresie izolacji fundamentów, zabezpieczenia pękniętych ścian. Szopa zasłoniła okno znajdujące się w ścianie jej budynku gospodarczego od strony północnej. Za nieprawdziwe uznała ustalenia, że szopę wzniesiono w latach 1955-1956. Z informacji uzyskanych w środowisku dowiedziała się, że szopę wybudowano po nabyciu przez ojca P. S. kombajnu, a to miało miejsce około 1981-1982 roku. Wbrew złożonym obietnicom P. S. nie rozebrał przedmiotowej szopy, lecz corocznie ją naprawia. Organ pierwszej instancji powinien nałożyć obowiązek rozbiórki szopy, albo zobowiązać właściciela szopy do wykonanie naprawy budynku gospodarczego skarżącej. Eksploatacja szopy, w której uruchamia się kombajn może spowodować pożar, a drgania przyczyniają się do pękania ścian jej budynku gospodarczego. Ponadto podmakają fundamenty, których nie może zabezpieczyć ze względu na istniejącą szopę. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy oraz przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w formie rozprawy administracyjnej uznał za zasadne umorzenie postępowania w sprawie rozbiórki drewnianej szopy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z dokonanych przez organ pierwszej instancji ustaleń wynika, że szopę wybudował w latach 1956-1957 A. S. (poprzedni właściciel działki nr 1084 w D.).Obecny właściciel działki P. S. nie przedłożył żadnych dokumentów dotyczących szopy i obiekt uznano za samowolę budowlaną rozpatrywaną według ustawy z dnia 24 października 1974r. (Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.). W rozumieniu art. 2 wymienionej ustawy przedmiotowa szopa jest obiektem budowlanym. Organ wykluczył wykonanie rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 tej ustawy, odnosząc się do planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w latach 1956-1957, a także w latach 1983-1984 (wg oświadczenia skarżącej w tych latach wzniesiono obiekt). Burmistrz oświadczył, że nie posiada planu zagospodarowania przestrzennego z lat 1956-1957 i dlatego nie można stwierdzić zgodności wykonanego obiektu z planem. Zgodnie natomiast z planem zagospodarowania przestrzennego gminy S. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy S. z dnia [...] lutego 1981r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady narodowej nr [...], poz. [...] z dnia [...] lutego 1981r.) szopa znajduje się terenie budownictwa zagrodowego. Organ wykluczył też istnienie przesłanki z art. 37 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974r. Z przedłożonej przez P. S. ekspertyzy wynika, że stan sprawności technicznej obiektu jest dobry, zezwala na dalsze użytkowanie obiektu bez dodatkowych zaleceń (odpowiedni stan techniczny – bez zagrożeń życia, zdrowia, środowiska i bezpieczeństwa. W tej sytuacji nie było potrzeby stosowania przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. Natomiast znajdujący się obok szopy trak nie podlega regulacjom prawa budowlanego z tego też względu prawidłowo zastosowano art. 105 k.p.a. W skardze do Sądu skarżąca H. B. zarzuciła naruszenie prawa procesowego i materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm. – publikator podany przez skarżącą); art. 37 art. 56, art. 40 i art. 42 ustawy z dnia 24października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.); art. 6-12, art. 75, art. 77, art. 105, art. 104 i art. 107, art. 138 Kodeks postępowania administracyjnego. Na tej podstawie skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i nakazanie rozbiórki szopy oraz tartaku, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji ją poprzedzającej; zwrot kosztów postępowania; przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu ochrony przeciwpożarowej i warunków usytuowania, warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki drewniane. W uzasadnieniu skargi podała, że naruszono art. 105 § 1 k.p.a., bo istnieje samowola budowlana, zatem istniał przedmiot do orzekania i sprawa winna być zakończona decyzją o odmowie rozbiórki a nie decyzją o umorzeniu, czym organy rażąco naruszyły przepisy. Organy dokonały ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym, bo dogmatycznie oparły się na przedstawionej przez P. S. ekspertyzie bez jej oceny pod względem zasad logicznego myślenia. Nie dokonały zderzenia stanu faktycznego z wnioskami opinii i ustaleniami poczynionymi podczas oględzin, rzeczywistym stanem faktycznym. Ekspertyza nie jest dokumentem urzędowym i nie dotyczą jej rygory domniemania z art. 76 § 1 k.p.a. W ekspertyzie błędnie przyjęto, że szopa jest w dobrym stanie i można ją użytkować (dowód - dołączone do skargi zdjęcia). Organ we własnym zakresie winien wykonać ekspertyzy, a nie na koszt właściciela szopy, bo to czyni ekspertyzę niewiarygodną. Organy w ogóle nie poczyniły ustaleń odnośnie pkt 2 art. 37 Prawa budowlanego z 1974r. i nie podały w uzasadnieniu decyzji przepisów prawa określających warunki techniczne, jakim powinna odpowiadać szopa drewniana (odległości, budynków drewnianych do innych budynków, przepisów pożarowych). Zaskarżona decyzja nie odpowiada kryteriom z art. 107 § 3 k.p.a. jest nieprzekonującą i nie daje możliwości kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. W żaden sposób nie została załatwiona sprawa tartaku posadowionego na betonowych fundamentach, którego drgania podczas pracy powodują pękanie ścian. Powtórzono argumenty odwołania odnośnie niszczenia budynku gospodarczego skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Skarga jest zasadna. Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że kwestionowana szopa została wzniesiona przed 1 stycznia 1995r., a także, że szopa jest samowolą budowlaną. Z dniem 1 stycznia 1995r. weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwana dalej Prawem budowlanym z 1994r.), która w przepisie przejściowym zawartym w art. 103 uregulowała wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod rządami prawa dotychczasowego. W ust. 1 art. 103 przyjęto, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Natomiast w ust. 2 wskazano, że przepisy art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego z 1994r. Do tych obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. odnosi się do sytuacji, gdy obiekt był budowany bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995r. Z przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. wynika też, że do obiektów powstałych przed dniem 1 stycznia 1995r. stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem legalność budowy należy oceniać według przepisów obowiązujących w dacie samowolnego wzniesienia obiektu budowlanego. Przepis ten nie odsyła wyłącznie do ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm. – zwana dalej Prawo budowlane z 1974r.), ale do przepisów dotychczasowych, zatem do przepisów, które obowiązywały w dacie powstania danego obiektu. Przenosząc powyższe na realia rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organy prowadzące sprawę nie ustaliły w sposób niewątpliwy stanu faktycznego sprawy, a w szczególności daty powstania kwestionowanego obiektu. Nie można jednak stwierdzić, że organy w tym zakresie nie podejmowały czynności. Wprost przeciwnie. Zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji przeprowadził rozprawy administracyjne, słuchano świadków na okoliczność daty wzniesienia szopy. W ocenie Sądu organy nie dokonały jednoznacznej oceny zebranego materiału dowodowego w aspekcie daty powstania obiektu. Świadczy o tym w szczególności alternatywne uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, w którym to organ przedstawia ocenę legalności wzniesionego obiektu na datę wskazaną przez inwestora (1956-57), a także na datę budowy wskazaną przez skarżącą (około 1981r.), przy czym dokonuje tego stosując przepisy Prawa budowlanego z 1974r. Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji w jednym zdaniu stwierdził, że szopa została wybudowana w latach 1956-1957, co nie zostało poparte żadnymi argumentami. Stosownie do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona. Podkreślić należy, że organ obowiązany jest rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności ustosunkowując się do istotnych różnic, ale wykazując jednocześnie na dowody, które uznał dla danego postępowania za istotne ze względu na ustalenie stanu faktycznego sprawy. Przytoczona wyżej treść uzasadnienia decyzji organu drugiej instancji dowodzi, że organ oceniał poszczególne dowody rozdzielnie, czym naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów zawartą w cytowanym wyżej przepisie. Tym samym naruszono art. 107 § 3 k.p.a. gdyż organy nie wyjaśniły przyczyn jakim dowodom dały wiarę i nie wyjaśniły, dlaczego inne dowody uznały za niewiarygodne, a taka ocena winna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji, gdyż pozwala to na kontrolę poczynionych ustalonego przez organy do stanu faktycznego, będącego podstawą do rozstrzygania. Zgodzić się należy ze skarżącą, że sprawa tartaku nie została należycie wyjaśniona. Organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że nie podlega on przepisom prawa budowlanego, ale nie podał przyczyn, które legły u podstaw takiego twierdzenia. Sprawa legalności tartaku nie była zgłoszona we wniosku skarżącej z dnia 1 sierpnia 2006r., bowiem skarżąca podniosła ją dopiero na późniejszym etapie postępowania. Ze względu na treść art. 15 winna być rozpoznana w pierwszej kolejności przez organ pierwszej instancji. Ponadto organ odwoławczy rozprawę administracyjną przeprowadził w dniu 19 kwietnia 2007r., a po tej dacie został zgromadzony dodatkowy materiał dowodowy, z którym strona nie miała możliwości zapoznania się w trybie art. 10 § 1 k.p.a., który określa zasadę czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania. Za chybione Sąd uznał zarzuty odnoszące się do ponoszenia przez inwestora kosztów sporządzenia ekspertyzy, co czyni ją w ocenie skarżącej nieobiektywną, gdyż przepisy prawa obowiązek ponoszenia kosztów związanych z legalizacją samowoli budowlanej nałożyły na inwestora, który tę samowolę. Mając na uwadze przestawione naruszenia prawa procesowego, Sąd pominął oceną zarzut skargi kwestionujący rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 105 k.p.a., gdyż na obecnym etapie postępowania taka ocena byłaby przedwczesna. Sad stwierdził naruszenie art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a, co wypełnia dyspozycje art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. i obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania , jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka wystąpiła, bowiem ustalenie stanu faktycznego determinuje przepisy prawa materialnego, które będą miały zastosowanie w sprawie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy w pierwszej kolejności ustalą datę powstania szopy na podstawie zebranego materiału dowodowego, a jeżeli okaże się to konieczne to dokonają jego uzupełnienia w niezbędnym zakresie. Przy ocenie zebranego materiału dowodowego organy muszą kierować się przepisami zawartymi w art. 75 i nast. k.p.a. W zależności od poczynionych ustaleń organy ustalą właściwe Prawo budowlane oraz warunki techniczne, które powinny być stosowane do przedmiotowej szopy. W zależności od poczynionych ustaleń podejmą odpowiednie dalsze czynności i wydadzą decyzję odpowiadającą ustaleniom faktycznym i stanowi prawnemu obowiązującemu w dacie powstania szopy. Ponadto organy podejmą czynności wyjaśniające celem ustalenia, czy kwestionowany przez skarżącą tartak zlokalizowany na działce P. S. podlega przepisom prawa budowlanego. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., które obejmują wpis, opłatę skarbową od pełnomocnictwa oraz koszty zastępstwa procesowego.