II SA/Rz 811/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Maria Kołcz po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 października 2009 r. sprawy ze skargi J.T. na postanowienie Rektora Uniwersytetu [...] z dnia [...] września 2008 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Dziekana Uniwersytetu [...] z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...]; II. zasądza od Rektora Uniwersytetu [...] na rzecz skarżącego J. T. kwotę 150 zł /słownie: sto pięćdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] września 2008r. nr [...] Rektor Uniwersytetu [...] utrzymał w mocy postanowienie Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] odmawiające wydania J. T. wnioskowanego zaświadczenia. W uzasadnieniu Rektor wskazał, że w art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) został nałożony na uczelnie obowiązek wydania zaświadczenia o ile spełnione zostały przesłanki do jego wydania. Przy porównaniu programu studiów realizowanych na Wydziale Prawa i Administracji z programem ustalonym dla studiów podyplomowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami określonymi w Komunikacie Ministra Budownictwa z dnia 20 czerwca 2007r. (Dz. U. MB, Nr 3, poz. 15) wskazano na zasadnicze różnice. Na Wydziale Prawa i Administracji są realizowane przedmioty, które nie zawierają w treści nauczania zakresu materiału niezbędnego do spełnienia wymogów określonych w wymienionym wyżej Komunikacie. Wskazano na brak zagadnień z zakresu: - zamówień publicznych, - rynku nieruchomościami (badanie i analiza trendów rynku, podstaw matematyki finansowej), - podstaw marketingu i psychologii (techniki sprzedaży, wykorzystywania wiedzy o zachowaniach ludzkich w kontaktach z klientami), - podstaw wiedzy technicznej, podstaw budownictwa (projekt budowlany, książka obiektu budowlanego, ocena stanu technicznego budynków, zasady obliczania powierzchni i kubatury, zużycie techniczne i środowiskowe budynków i budowli), - działalność zawodowa pośrednika w obrocie nieruchomości, analizowanie potrzeb klientów, kontakt z klientem, komputerowy system wielokrotnego oferowania (np. system MLS)), - sztuka argumentacji (skuteczne porozumiewanie się, zachowanie asertywne, umiejętność przekonywania). Z uwagi na te różnice programowe uczelnia miała prawo odmówić wydania wnioskowanego zaświadczenia. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniósł J. T. domagając się: uchylenia zaskarżonego postanowienia wraz z postanowieniem je poprzedzającym, zobowiązania Dziekana Uniwersytetu [...] Wydział Prawa do wydania wnioskowanego zaświadczenia oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi zarzucił zaskarżonemu postanowieniu liczne i rażące naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego. Wskazał, że zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.) władze uczelni są związane wymogami wynikającymi z kpa, a rozstrzygnięcie wydane w jego sprawie nie zawiera pouczenia o prawie i terminie wniesienia skargi do sądu. Dodatkowo organ odwoławczy nie odniósł się do podniesionych w zażaleniu licznych zarzutów przeciwko postanowieniu Dziekana UR Wydziału Prawa. Organy II i I instancji dokonały wadliwej wykładni art. 182 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przytaczana przez organy argumentacja świadczy o naruszeniu przepisów prawa materialnego, które z postępowania pierwszoinstancyjnego przeniknęły do postępowania drugoinstancyjnego. Wskazał, że ustawodawca uzależnia wydanie wnioskowanego zaświadczenia od spełnienia określonych wymogów od uczelni wyższej a nie od jej absolwenta. Argumentacja obu organów co do zakresu materiału przerabianego w toku studiów jest nieprawdziwa i mija się z realiami uczelnianymi. Na przedmiotach takich jak prawo handlowe, prawo prywatne gospodarcze i prawo publiczne gospodarcze, prawo administracyjne zostały przerobione akty prawne odnośnie których władze UR wyciągają odmienne twierdzenia nie znajdujące odzwierciedlenia w rzeczywistości. Przedłożył wykaz przedmiotów w załączniku nr 8 z prawa handlowego obowiązujący studentów na egzaminie z tego przedmiotu. Określone w nim akty prawne mogą się pojawić na pytaniach egzaminacyjnych i pomimo tego, że faktycznie nie zostały przerobione w toku wykładów i ćwiczeń to zostały objęte tokiem nauczania. Przystępujący do egzaminu z tego przedmiotu mogą się spodziewać każdego pytania z dziedzin prawa objętych sporządzonym wykazem a zatem musza go w całości we własnym zakresie przerobić i przyswoić. Podobnie jest z przedmiotem prawo administracyjne w skład którego wchodzi min. problematyka gospodarki nieruchomościami, prawa budowlanego. Dodatkowo zagadnienia związane z gospodarką nieruchomościami pojawiają się na gruncie prawa konstytucyjnego przy omawianiu problematyki wywłaszczenia - art. 21 ust. 1 Konstytucji, jak również w prawie cywilnym chociażby przy zagadnieniu zrzeczenia się nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, czy omawianiu problematyki części składowych w rozumieniu negatywnego ujęcia wynikającego z art. 49 kc, gdzie ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje problematykę wynikającą z braku zgody właściciela nieruchomości na wykonywanie na jego gruncie prac związanych zakładaniem instalacji o których mowa w art. 49 kc. Zaś na przedmiocie Prawo publiczne gospodarcze, prowadzonego pod kierunkiem naukowym kierownika katedry Prawa handlowego na Wydziale Prawa UR, były omawiane zagadnienia zamówień publicznych. Tematyka "sztuki argumentacji" była przedmiotem wykładu z dwóch przedmiotów: Retoryka oraz Socjologiczne podstawy negocjacji. Skarżący nie zgadza się z twierdzeniami władz UR, że tok studiów na Wydziale Prawa nie obejmuje zagadnień związanych reklamą i prezentacją, bowiem zagadnienia te są ściśle związane z trybami zawierania umów wynikającymi z kc, a to, że program studiów nie uwzględnia przedmiotu o takiej nazwie nie jest żadnym argumentem przeciw, skoro tryby zawierania umów, o których traktuje KC mają charakter uniwersalny i znajdują zastosowanie do wszystkich przejawów działalności związanej z wymianą towarów czy świadczeniem usług, przy uwzględnieniu szczególnych regulacji zamieszczonych w ustawie prawo zamówień publicznych. Zagadnienia reklamy były przedmiotem wykładu z przedmiotu prawo handlowe, w toku którego omawiany był akt prawny ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i przedmiotu Socjologiczne podstawy negocjacji, gdzie omawiano problematykę przedstawiania we właściwym świetle oferowanego produktu, w tym jak skutecznie oddziaływać na psychikę odbiorcy przy wykorzystaniu właściwych metod z zakresu socjotechniki. Za uchyleniem zaskarżonego aktu przemawia to, że kierunek studiów wyższych prawo jest jedynym, który spełnia wymogi , które zwalniają od konieczności ukończenia studiów podyplomowych z zakresu pośrednictwa nieruchomości. Podkreślenia wymaga to, iż pomimo takiego zwolnienia nadal ustawodawca wymaga odbycia 6-cio miesięcznej praktyki w biurze pośrednictwa nieruchomościami, a ostateczną decyzje o przyznaniu licencji zawodowej podejmuje właściwy minister. Zdaniem skarżącego Uniwersytet [...] spełnia minimalne wymogi o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a wniosek taki jednoznacznie wynika z analizy zakresu przedmiotowego obowiązującego na poszczególnych latach akademickich aktualnych, jak i minionych. Wykładnia językowa art. 182 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazywałaby wręcz oceniać stan spełnienia przez uczelnię określonych wymogów na dzień złożenia wniosku a nie na dzień ukończenia studiów, ponieważ ustawodawca użył określenia : która ukończyła studia wyższe, których program uwzględnia" w czasie teraźniejszym, a nie przeszłym (których program uwzględniał !). Wskazał, że ma interes prawny w sprawie, bowiem zaświadczenie jest niezbędne do ubiegania się o uzyskanie licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami. Podał, że podtrzymuje wszystkie zarzutu podniesione w zażaleniu na postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powyższego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postanowienia organów obu instancji nie mogą pozostać w obrocie prawnym, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż wskazano w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – wziął pod uwagę z urzędu /art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./. Legalność postanowienia wymaga jego zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego. Wydanie postanowienia z naruszeniem wymogów procesowych powoduje różne skutki w zależności od rodzaju tych naruszeń. Gdy naruszenia te mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, postanowienie ulega uchyleniu, gdyż tak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy powołanej wyżej. Postępowanie sądowe dostarczyło podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło do uchybień przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego też skarga została uwzględniona. Otóż zaskarżonym postanowieniem zostało utrzymane w mocy postanowienie Dziekana Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], którym wymieniony ostatnio organ po rozpatrzeniu wniosku J. T. dotyczącego wydania zaświadczenia potwierdzającego, iż program studiów wyższych w/w Uczelni uwzględnia minimalne wymogi programowe dla studiów podyplomowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, odmówił wydania żądanego przez J. T. zaświadczenia. Według ustaleń dokonanych zaskarżonym postanowieniem program nauczania na Wydziale Prawa i Administracji w latach, gdy studiował J. T., jak i obecny, nie jest zgodny z minimalnymi wymogami programowymi studiów podyplomowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami określonymi w Komunikacie Ministra Budownictwa z dnia 20 czerwca 2007 r. /Dz.Urz. Min. Budownictwa Nr 3, poz. 15/. W konsekwencji więc Uczelnia miała prawo odmówić żądanego zaświadczenia. Aktualny stan dowodowy sprawy nie pozwala jednakże na podzielenie takiego stanowiska, zawartego w postanowieniu i w odpowiedzi na skargę; ocena bowiem tego postanowienia w zakresie zgodności z prawem materialnym byłaby przedwczesną. Trzeba przede wszystkim podnieść, że zgodnie z art. 219 K.p.a. postanowienie w odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie jest zaskarżalne zażaleniem. Zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie /art. 141 § 2 K.p.a./. Postanowienia, od których służy zażalenie, są doręczane na piśmie /art. 125 § 1 k.p.a./, a od negatywnych skutków ewentualnego uchybienia terminu w/w chroni instytucja przywrócenia terminu /art. 58 K.p.a./. Rozpoznając zatem sprawę, wskutek zażalenia J. T., organ II instancji powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy zażalenie to zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, aby organ ten powyższą kwestię badał – nie była ona też przedmiotem czynności procesowych organu I instancji za pośrednictwem którego zażalenie zostało wniesione – i dokonał następnie w tym zakresie ustaleń. Nie mógł Sąd nie zauważyć braku w nadesłanych mu aktach administracyjnych, dowodu doręczenia skarżącemu postanowienia organu I instancji z dnia [...] lipca 2008 r. Wprawdzie podczas rozprawy przed Sądem pełnomocnik organu II instancji złożyła do akt sprawy kserokopię potwierdzenia odbioru w dniu 4 sierpnia 2008 r. przez skarżącego przesyłki /nadanej w R. w dniu 30.07.2008 r./, jednakże w ocenie Sądu, wobec wcześniejszych oświadczeń pełnomocnika /pismo z dnia 7.07.2009 r./ i do protokołu z rozprawy, że jej mocodawca poza aktami przesłanymi Sądowi /w których brak takich dowodów/ nie posiada dowodu doręczenia skarżącemu postanowienia organu I instancji, jak również wydanego w II instancji, i przy jednoczesnym braku wyjaśnień pełnomocnika odnośnie rodzaju przesyłki, nie można było przyjąć, że w istocie w dniu 4 sierpnia 2008 r. zostało skarżącemu doręczone postanowienie organu I instancji, ani tym bardziej, iż zażalenie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Bez wątpienia więc organowi II instancji przypisane musi być zaniedbanie obowiązków procesowych wynikających z art. 6, 8, 7 i 77 § 1, a także z art. 107 § 1 K.p.a. – zważywszy z kolei na ułomność formalną zaskarżonego postanowienia /np. brak powołania podstawy prawnej, brak pouczenia o dopuszczalności wniesienia zażalenia/. Dotyczy to również nadesłania nieuwierzytelnionych kserokopii dokumentów wytworzonych w postępowaniu administracyjnym. Taka zatem sytuacja w rzeczywistości oznacza, że organ II instancji rozstrzygnął sprawę bez wyjaśnienia kwestii zachowania przez skarżącego terminu przewidzianego do wniesienia zażalenia, co powinno bezwzględnie zostać dokonane przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, Rozstrzygnięcie sprawy, wskutek zażalenia wniesionego z uchybieniem terminu, jest natomiast bez wątpienia rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jak wcześniej wspomniano, w aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia skarżącemu postanowienia z dnia [...] września 2008 r. Z treści natomiast skargi sporządzonej 30 października 2008 r. /która wpłynęła do organu II instancji w dniu 3 listopada 2008 r. brak koperty/ wynika, że powyższe postanowienie skarżący otrzymał w dniu 3 października 2008 r. /przesyłką nadaną w R. w dniu 2.10.2008 r./. Zestawienie tych dat czyni prawdopodobnym zachowanie przez skarżącego termin do wniesienia skargi, a przynajmniej wątpliwości w tym zakresie – zważywszy na nieprawidłowości w działaniu organu /luki dowodowe/ nie pozwalały na obciążanie skarżącego negatywnymi skutkami /art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a./. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 powyższej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań.