II SA/Rz 812/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi I. S. i M. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za odjecie prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących I. S. i M. Z. solidarnie kwotę 435 zł /słownie: czterysta trzydzieści pięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi I. S. i M. Z. (dalej w skrócie: "skarżące") jest decyzja Wojewody [...] (dalej w skrócie: "organ II instancji") z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie: "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] organ I instancji ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 14.152 zł za odjęcie prawa własności nieruchomości oznaczonych numerami ew. 873/4 i 927/4 położonych w [...] obj. KW nr [...] stanowiących współwłasność skarżących po ½ części, które przeszły na własność Gminy [...] w celu realizacji inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi dojazdowej do [...] w [...] na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Jednocześnie zobowiązał do wypłaty odszkodowania Burmistrza Miasta i Gminy w [...] w terminie 14 dni od daty w której decyzja stanie się ostateczna. Po rozpoznaniu odwołań skarżących decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ II instancji uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, albowiem skarżące nie zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., organ I instancji ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości 14.150 zł za odjęcie prawa własności nieruchomości oznaczonych numerami ew. 873/4 i 927/4 położonych w [...] obj. KW nr [...] stanowiących współwłasność skarżących po ½ części, które przeszły na własność Gminy [...] w celu realizacji inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi dojazdowej do [...] w [...] na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Jednocześnie zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy w [...] do wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących w kwotach po 7.075 zł w terminie 14 dni od daty w której decyzja stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji podał art. 129 ust. 1 i 5 pkt. 3, art. 130, art. 132 ust. 1a i 2, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2016, poz. 2147 ze zm. – dalej w skrócie: "Ugn") w zw. z art. 12 ust. 4a i 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1496), oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej w skrócie: "Kpa"). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że opisane w sentencji nieruchomości stały się z mocy prawa własnością Gminy [...] na podstawie ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]. Następnie przytoczył treść przepisów regulujących zasady ustalania wysokości odszkodowania za utratę prawa własności. Dalej wyjaśnił, że rzeczoznawca majątkowy W. P. ustalił wartość rynkową działki nr 873/4 na kwotę 4.570 zł, natomiast działki nr 927/4 na kwotę 9.580 zł. Wskazał wreszcie, że zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżące podniosły, że ceny rynkowe nieruchomości położonych przy [...] są kilkakrotnie wyższe od ustalonych przez rzeczoznawcę majątkowego. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji po złożonym przez skarżących odwołaniu, zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego W. P. o ustosunkowanie się do podniesionych zarzutów. W odpowiedzi rzeczoznawca poinformował, że oszacowanie wartości działek wykonane zostało na podstawie zaistniałych cen transakcyjnych gruntów przeznaczonych głównie pod zabudowę przemysłowo-usługową. Ceny oferowane na nieruchomości do sprzedaży, ogłaszane w prasie nie mogą być w żadnym wypadku podstawą wyceny. Na przyległych terenach odnotowano dwie transakcje gruntami - jedna o cenie jednostkowej zdecydowanie niższej niż oszacowana, druga na poziomie oszacowania. Obecnie rynek nieruchomości gruntowych odnotowuje coraz mniejszą ilość transakcji przy wzroście podaży. Skutkuje to spadkiem cen i wstrzymaniem się potencjalnych inwestorów z zakupami. W związku z powyższymi rzeczoznawca majątkowy nie znalazł podstaw do zmiany poziomu oszacowanej wartości. Następnie organ II instancji przytoczył przepisy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, oraz art. 130 ust. 2 Ugn regulujące zasady ustalania wysokości i wypłacania odszkodowania za przejęte z mocy prawa nieruchomości. Wskazał, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy. Omówił również jakie warunki musi spełniać operat szacunkowy, oraz w jaki sposób musi zostać oceniony przez organ administracji. Wyjaśnił, że po wniesieniu odwołania, rzeczoznawca majątkowy był dwukrotnie wzywany o potwierdzenie, że wartości określone w operatach szacunkowych dotyczące ww. działek pozostają w dalszym ciągu aktualne. Następnie podał, że po przeanalizowaniu treści operatów szacunkowych oraz przyjętej metody szacowania zgodnie z art. 134 Ugn nie dopatrzył się w operatach naruszenia ww. przepisów. Wskazał, że argumenty podnoszone przez skarżące w odwołaniu dotyczą zaniżenia wartości wywłaszczonego gruntu, przy czym do poparcia odwołania wykorzystują one informację z ogłoszeń prasowych dotyczących ofert na sprzedaż gruntów położonych w innych miejscowościach niż grunt szacowany. Ceny oferowane w ogłoszeniach na sprzedaż gruntów nie są miarodajnym wskaźnikiem. Ponadto, skarżące opierają swoje argumenty na podstawie jednej oferty sprzedaży gruntu w powiecie [...] powtórzonej dwukrotnie w ogłoszeniach, co nie może być wykorzystywane do analizy warunków lokalnego rynku nieruchomości z terenu powiatu [...]. Natomiast operaty szacunkowe wykorzystane do sprawy zostały sporządzone na podstawie cen gruntów jakie odnotował rzeczoznawca majątkowy z zaistniałych transakcji kupna i sprzedaży gruntów podobnych. W ustawowym terminie skarżące wniosły skargę na powyższą decyzję wnosząc o uchylenie jej w całości jak również decyzji organu pierwszej instancji z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosły, że biegły w opracowaniu na potrzeby ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomości posługuje się literaturą nie przydatną w tym zakresie procesu szacowania – powołana w pkt. 3 jako źródło danych merytorycznych pozycja "Wycena nieruchomości i przedsiębiorstw" nie jest związana z tematem. Zdaniem skarżących, opis stanu technicznego i użytkowania nieruchomości nie jest dokładny, brak jest szczegółowego opisu nieruchomości, w szczególności jakie linie i instalacje przebiegają przez działkę, jakie są media. Nie wzięto pod uwagę sąsiedztwa nieruchomości, gdzie obecnie powstaje hotel z restauracją. Brak jest dokładnego opisu stanu nieruchomości stosownie do art. 4 Ugn, nie wskazano też przeznaczenia wycenianej nieruchomości zgodnie z wymogami art. 154 Ugn. Analiza rynku nie dotyczy nieruchomości przeznaczonych pod drogi, biegły nie precyzuje jak kształtuje się rynek pod tym kątem, wobec czego nie wnosi ona nic do sprawy. Rzeczoznawca nie poparł żadnymi argumentami swojego stanowiska, iż stacja przeładunkowa nie jest wykorzystana optymalnie, a sąsiedztwo tej stacji ma zasadnicze znaczenie na wartość nieruchomości przyległych. Zarzuciły, że analiza rynku dotyczy głównie nieruchomości rolnych, zaś zgodnie z wydanym zaświadczeniem UMIG [...] działka nr 927/4 przeznaczona jest na rozwój aktywności produkcyjno — gospodarczych i usługowych, natomiast działka nr 873/4 przeznaczona jest pod zalesienie w strefie obszaru rozwoju aktywności produkcyjno - gospodarczych. Ich zdaniem, rzeczoznawca całkowicie zlekceważył obowiązek poszukiwania nieruchomości podobnych, ponieważ za podobne uznał nieruchomości większe bądź mniejsze od nieruchomości wycenianej. Przyjęta do porównań baza nie pozwala na uczciwe i rzetelnie opracowanie operatu szacunkowego oraz wyliczenie wartości nieruchomości. Dalej podniosły, że rzeczoznawca nie dokonał również analizy transakcji kupna - sprzedaży pod kątem transakcji nieruchomości nabywanych pod inwestycje drogowe. Biegły wycenia obie działki, jako działki rolne, podczas gdy większość działek w bazie przyjętej do porównań przeznaczona jest na różne cele, od terenów rolniczych poprzez drogę wewnętrzną, tereny mieszkaniowe czy pastwisko. Skoro działki maja być wykorzystane pod drogi, biegły powinien takich działek poszukać. Wiele nieruchomości w bazie nie spalenia bowiem wymogów działki podobnej, nie tylko pod względem przeznaczenia, ale także powierzchni. W ocenie skarżących, taka baza nie pozwala na zastosowanie metody korygowania ceny średniej, gdzie drogą eliminacji pozostaje kilka działek nadających się do porównań. Zarzuciły również, że rzeczoznawca nie wskazał jak określił cechy nieruchomości przyjętych do porównania, na podstawie czego te cechy wyliczył, a także jakie posiadają one atrybuty. Rzeczoznawca nie uzasadnił również wyliczonych wartości. Nie dokonał też dokładnego opisu różnicowania cech porównawczych takich jak uzbrojenie czy kształt działki. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji odnosząc się do zarzutów skarżących, podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgonie z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomość objęta decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej staje się – z dniem jej uostatecznienia - własnością Skarbu Państwa albo odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 12 ust. 4a i 5 powołanej ustawy organ, który wydał decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za "przejęcie" nieruchomości pod inwestycje drogową, stosując odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z tym zastrzeżeniem, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1). Z powyższego wynika kilka kluczowych dyrektyw. Odszkodowanie za "przejęcie" własności nieruchomości pod inwestycję drogową ma odpowiadać wartości tego prawa (art. 128 ust. 1 ugn). Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (art. 130 ust. 2 ugn). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości – art. 134 ust. 1 ugn (z wyłączeniem sytuacji, gdy ustala się jej wartość odtworzeniową, z uwagi na brak możliwości określenia wartości rynkowej, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie) – art. 135 ust. 1 ugn. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami – art. 134 ust. 2 ugn. Poprzez stan nieruchomości – jak wynika z legalnej definicji wyartykułowanej w art. 4 pkt 17 ugn – rozumieć trzeba stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. W tym miejscu należy odnieść do jednego z zarzutów skargi, w którym sygnalizuje się, że działki skarżących położone są w sąsiedztwie działek 870/3 i 870/4, na których realizuje się inwestycja: budowa budynku usługowego – Zajazd Hotelowo-Gastronomiczny. Okoliczność ta nie została ujawniona przez rzeczoznawcę w sporządzonym operacie szacunkowym, natomiast organ w odpowiedzi na skargę uznał ją za nieistotną. Zwraca uwagę jednak fakt, że szacując obie działki skarżących rzeczoznawca przyjął, iż wprawdzie ich przeznaczenie nie jest rolnicze, lecz usługowo-produkcyjne, to jednak usługowo-produkcyjne wykorzystanie nieruchomości na terenie właściwym dla tych działek od 20 lat nie występuje. Z jednej strony w bezpośrednim sąsiedztwie działek skarżących realizuje się inwestycję w postaci budowy budynku usługowego – Zajazd Hotelowo-Gastronomiczny, z drugiej zaś pomija się tę okoliczność w operacie szacunkowym, stwierdzając, iż na tym terenie działalność usługowa od 20 lat nie występuje. W odpowiedzi na skargę uznaje się natomiast tę okoliczność za nieistotną. W ocenie Sądu jest to okoliczność istotna przynajmniej o tyle, że należy się do niej bezpośrednio odnieść poprzez wskazanie/wyjaśnienie, czy i w jakim zakresie ma ona wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Brak przedmiotowych ustaleń i ocen uzasadnia zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Kolejnym uchybieniem mającym wpływ na kierunek rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było niewyjaśnienie kwestii ewentualnej możliwości zastosowania proklamowanej w art. 134 ust. 4 ugn "zasady korzyści". Jej istota sprowadza się do tego, że w razie gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Rozwinięciem tej reguły jest § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Oznacza to tym samym, że jeżeli w procesie wyceny rzeczoznawca ustali, że większa jest wartość nieruchomości o przeznaczeniu określonym w decyzji wywłaszczeniowej (o przejęciu), aniżeli jej wartość według aktualnego sposobu użytkowania, to powinno się korzystnie dla strony, której pozbawia się nieruchomości, określić jej wartość według sposobu użytkowania wynikającego z planowanego (w decyzji o wywłaszczeniu/przejęciu) sposobu użytkowania. W konsekwencji, sporządzając operat szacunkowy, jeżeli rzeczoznawca stosuje podejście porównawcze, bez względu na to, czy posłuży się metodą porównywania parami, czy korygowania ceny średniej, zobowiązany jest objąć badaniem transakcje dotyczące nieruchomości, których sposób użytkowania odpowiada sposobowi użytkowania określonemu w decyzji o wywłaszczeniu (przejęciu). Brak jest przy tym podstaw do automatycznego przyjęcia cen nieruchomości drogowych, jako mających pierwszeństwo przed cenami nieruchomości uwzględniających aktualny (dotychczasowy) sposób użytkowania. W ramach ustalania odszkodowania konieczne jest ustalenie, które ceny są korzystniejsze. W analizowanej sprawie rzeczoznawca nie rozważył w ogóle możliwości zastosowania zasady korzyści, nie czyniąc w tym zakresie adekwatnych ustaleń. W relacji do obu działek: 873/4 i 927/4 stwierdził w operatach szacunkowych jedynie tyle, że: "Grunty przeznaczone pod drogi osiągają zbliżony poziom – maksymalnie 15zł/m2 za działki w centrum miejscowości niemal przy skrzyżowaniu z drogą krajową". Konfrontując przyjętą przez biegłego stawkę w wysokości 8,34 za m2 (bez czynnika korygującego) z powołaną przez niego stawką maksymalną (15 zł.) za m2 gruntu przeznaczonego pod drogę nasuwa się oczywisty wniosek, że przeznaczenie działek skarżących pod drogę może spowodować wzrost ich wartości. Definitywnie oczywiście, w oparciu o zalegające w aktach sprawy dokumenty, przesądzić się tej kwestii nie da, niemniej jednak z pewnością wymaga ona wyjaśnienia. Jeżeli maksymalna stawka za m2 gruntu przeznaczonego pod drogę wynosi 15 zł., to należy wyjaśnić, jaka konkretnie stawka będzie obowiązująca dla działek skarżących i czy jest ona wyższa od stawki przyjętej aktualnie w operacie. Wskazane uchybienie należy sklasyfikować jako naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem mogło finalnie wpłynąć na wysokość ustalonego na rzecz skarżących odszkodowania. Z tego też względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 i art. 135 P.p.s.a. uchylił w całości decyzje organów obu instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią przedstawione przez Sąd oceny prawne, a w szczególności rozważą i należycie uzasadnią zastosowanie albo wykluczenie zastosowania wyrażonej w art. 134 ust. 4 ugn zasady korzyści. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.