II SA/Rz 812/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody (dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty (dalej: "organ I intancji") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] i odmawiająca zwrotu części nieruchomości położonej , obręb 208 -N., oznaczonej jako działka nr 1072/95 o pow. 1,3789 ha, będącej własnością Gminy Miasto oraz umarzająca, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości położonych , obr. 208, - N., oznaczonych obecnie jako działki nr nr: 1674/30 o pow. 1,5151 ha, 1602/2 o pow. 0,0377 ha, 1603/1 o pow. 0.0087 ha, 1603/2 o pow. 0,0192 ha, 1072/182 o pow. 0,0216 ha, będących własnością Gminy Miasto w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "N." oraz 1674/22 o pow. 2,2182 ha, 1674/8 o pow. 0,0562 ha będących własnością Gminy Miasto . W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: K.p.a.), w związku z art 136 ust. 3, art. 229 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej: "u.g.n."). Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Wnioskiem z dnia 8 lipca 2013 r. Z.S. zwróciła się o zwrot nieruchomości położonej gm. kat. D. obejmującej część dawnej działki 300/2, 301/2 tj. działkę 19/2 i 19/3 powierzchni 2429 m2. W uzasadnieniu wskazała, że stanowiła ona własność S.O. i na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1969 r. nr [...] miała być przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego N.. Wymieniona działka nie została w całości zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, dlatego wniosła o zwrot na podstawie art. 137 u.g.n. Do wniosku dołączyła postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po S.O. z dnia 27 listopada 1992 r., sygn. akt I Ns 1762/91, na mocy którego w całości nabyła spadek po wyżej wymienianej, oraz umowę sprzedaży z 1971 r., na mocy której S.O. sprzedała całą swoją nieruchomość rolną położoną w D. – R., składającą się z działek 19/2 i 19/3 obszar łącznie 24 a 29 m2 na rzecz Skarbu Państwa. Wywłaszczenie nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ( Dz.U. z 1961 r., nr 18, poz. 94). W toku postępowania ustalono, że działce 19/2 obr. 94 w obecnej ewidencji gruntów odpowiadają działki: - część działki 1674/24, - część działki 1674/22, -część działki 1674/27, - część działki 1674/30, - część działki 1674/8, - część działki 1535, - część działki 1602/2, - część działki 1603/1, - część działki 1603/2, - część działki 1603/3, - część działki 1604/2, - część działki 1072/183, - część działki 1072/183, - część działki 1072/95. Działce z kolei 19/3 obr. 94 działki: - część działki 1604/2, - część działki 1072/183, - część działki 1541/1, - część działki 1541/2. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] Prezydent Miasta umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot nieruchomości oznaczonej, jako działki nr 1674/24, 1603/3, 1072/183, 1541/2, 1604/2, 1541/1 stanowiące własność Spółdzielni Mieszkaniowej "N." oraz działki 1535 stanowiącej własność "M." s.c. z siedzibą , działki 1674/27 stanowiącej współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "N.", Wyższej Szkoły Prawa i Administracji oraz osób fizycznych odpowiadającej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr 19/2 i 19/3 o pow. 2429 m2. W uzasadnieniu podano, że powyższe działki oddano w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej "N.", co ujawniono w KW nr 66406 w dniu 22 stycznia 1991 r., działka 1535 w użytkowanie wieczyste W. i D. K. na prawach współwłasności ustawowej, a prawo ujawnione w księdze wieczystej nr 47657 w dniu 2 lutego 1985 r. a więc przed dniem wejścia w życie u.g.n. Mając to na uwadze oraz kierując się treścią art. 229 u.g.n. oraz art 105 §1 K.p.a. organ umorzył postępowanie w tym przedmiocie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...], która to decyzja wobec nie wniesienia skargi do sądu administracyjnego stała się prawomocna. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] Wojewoda wyłączył od załatwienia sprawy dotyczącej pozostałych działek stanowiących własność Gminy Miasto , Prezydenta Miasta jednocześnie wyznaczając do załatwienia sprawy Starostę . Starosta decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki: 1072/95, 1072/182, 1602/2, 1603/1, 1603/2, 1674/8, 1674/22 i 1674/30. Organ wskazał, że z przesłanej dokumentacji jednoznacznie wynika, że przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed 1 stycznia 1998 r. wnioskowane do zwrotu nieruchomości znajdowały się w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "N." a prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wojewoda uchylił powyższą decyzję, przy czym zgodził się z organem I instancji, że do wszystkich wymienionych przez niego działek, za wyjątkiem działki 1072/95 zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Wyjaśnił, że na podstawie umowy wieczystego użytkowania z dnia 6 grudnia 1990 r. Rep A 10478/90 w dniu 22 stycznia 1991 r. odłączono i ujawniono prawa użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "N." w KW 66406 w stosunku do działek nr nr: 1674, obr. 208 z podziału, której powstały działki nr 1674/8, 1674/22 oraz 1674/30, działki nr 1603 obr. 208, z podziału której powstały działki 1603/1 raz 1603/2 obr. 208, 1602 obr. 208 z podziału której powstała działka nr 1602/2 obr. 208, 172/111 obr. 208 z podziału, której powstała działka 1072/182 obr. 208. Powyższe ustalenia nie znalazły, zdaniem organu II instancji, zastosowania do działki obecnie oznaczonej jako dz. nr 1072/95. Wbrew twierdzeniom organu I instancji działka ta nie odpowiada wywłaszczonej działce 1072/111. Organ II instancji zauważył jednak, że w piśmie z dnia 9 maja 2014 r. Miejski Zarząd Dróg poinformował, że działka 1072/95 stanowi pas drogowy ulic W. , a jej zaliczenie do dróg publicznych nastąpiło w drodze Uchwały nr XL/157/2000 Rady Miasta z dnia 26 września 2000 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych, oraz pozbawienia dróg kategorii gminnych. Miejski Zarząd Dróg pismem z dnia 29 marca 2018 r. potwierdził, że cała działka nr 1072/95 zajęta jest pod pas drogowy ulicy W., a przebieg pasa drogowego przedstawiono na załączniku graficznym. W skardze do Sądu Z.S. reprezentowana przez adwokata zarzuciła: 1. Naruszenie przepisów postępowania. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit, c P.p.s.a.), a to: art. 6, art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości i umarzającej jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie, w szczególności poprzez: - brak szczegółowego i dokładnego wykazania, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości ujawniono w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie u.g.n., tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., a stan użytkowania wieczystego trwał w dniu wejścia w życie ustawy, - błędną ocenę materiału dowodowego i dokonanie ustaleń sprzecznych z materiałem dowodowym sprawy skutkującej niezasadnym przyjęciem, że prawa nabywcy użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości zostały ujawnione w księdze wieczystej przed dniem wejścia w życie u.g.n., a stan taki utrzymywał się również w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 1 stycznia 1998 r. 2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i art. 145§ 1pkt 1 lit. a P.p.s.a.), a to: a) art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że istnieje podstawa do odmowy zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1072/95, mimo braku wskazania podstawy prawnej do odmowy zwrotu nieruchomości, b) art. 136 ust. 1 i 3 w zw. z art. 229 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że istnieje podstawa do umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania, mimo niewykazania, że spełniono przesłanki z art. 229 u.g.n., tj. przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1998 r.) ustanowione prawo użytkowania wieczystego i prawo to ujawniono w księdze wieczystej, a stan taki trwał w dniu wejścia w życie ustawy. Na tych podstawach wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do postawionych zarzutów wskazał, że fakt ujawnienia prawa wieczystego użytkowania w księgach wieczystych, wypełnia przesłankę art. 229 u.g.n., zgodnie z którym roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 1 stycznia 1998 r. została ona oddana w wieczyste użytkowanie, a prawa nabywcy zostały ujawnione w księdze wieczystej. Ustalono również, że działka 1072/95 znajduje się w pasie drogowym drogi publicznej, co uzasadnia podjętą w sprawie decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Poddana kontroli legalności zaskarżona decyzja doprowadziła do wniosku, że skarga okazałą się niezasadna. Spór w niniejszej sprawie sprowadza sie do zakwestionowania zaskarżonej decyzji poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego przez organ, co doprowadziło do błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie zaś do treści art. 137 tej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest jednak możliwy, gdy przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, o czym stanowi art. 229 ustawy. Istotą cytowanego art. 229 u.g.n. jest m.in. zapewnienie bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, które to reguły stanowią składnik konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Jeżeli zatem władanie nieruchomości przeniesiono na osobę trzecią przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten ujawniono w księdze wieczystej, to nie ma potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), bo zwrot nieruchomości nastąpić nie może, poza sytuacją, gdy władającym jest Skarb Państwa albo jednostka samorządu terytorialnego. Naczelny Sąd Administracyjny przesądził tę kwestię w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14 (wszystkie cytowane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), dowodząc m.in. niewykonalności decyzji zwrotowej w takiej sytuacji. Kwestia odszkodowawcza jest przy tym odrębnym zagadnieniem. W takiej sytuacji nie ma znaczenia czy przesłanki zwrotowe występują czy nie, bo w żadnym razie do zwrotu nieruchomości dojść nie może. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że S.O. sprzedała aktem notarialnym z dnia 21 kwietnia 1971 r. Rep. A nr 3117/71 oraz aktem notarialnym z dnia 20 października 1971 r. Rep. A nr 8840/71 na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) na rzecz Skarbu Państwa Prezydium Miejskiej Rady Narodowej działki nr 19/2 i 19/3 z przeznaczeniem pod budowę dzielnicy mieszkaniowej "N.". Wnioskiem z dnia 8 lipca 2013 r. skarżąca Z.S. - następca prawny zmarłej S. O. zwróciła się o zwrot nieruchomości obejmującej części dawnych działek nr 300/2 i 301/2 - odpowiadające działkom nr 19/2 i 19/3 położonych w dawnym obrębie 94 . Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzony materiał dowodowy potwierdzają, że w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo zastosował art. 229 u.g.n. Wykazano bowiem, w stosunku do działek nr 1674/22, 1674/30, 1674/8, 1602/2, 1603/1, 1603/2, 1072/182, że znajdowały się w użytkowaniu wieczystym, a prawo to przed 1 stycznia 1998 r. czyli datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ujawniono w księdze wieczystej. Ujawnienie tej przesłanki czyniło zbędnym poczynienie ustaleń w zakresie realizacji celu wywłaszczenia. Fakty powyższe potwierdzają wypisy z ksiąg wieczystych znajdujących się w aktach sprawy oraz pismo Biura Gospodarki Mieniem Miasta z dnia 25 sierpnia 2016 r., że w dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce mieszkaniowej przedmiotowe działki znajdowały się w użytkowaniu wieczystym spółdzielni mieszkaniowej. W trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego organ II instancji ustalił, że wyżej wymieniona działka nr 1072/95 stanowi pas drogowy ulicy W. , a droga ta została zaliczona do dróg publicznych Uchwałą nr [...] Rady Miasta z dnia 26 września 2000 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych. Miejski Zarząd Dróg pismem z dnia 29 marca 2018 r. potwierdził, że cała działka nr 1072/95 zajęta jest pod pas drogowy ul. W., co przedstawiono na załączniku graficznym. Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222) pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z art. 2a. ust. 2 ustawy o drogach publicznych wynika, że drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższe ustalenia przesądzają o tym, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych (art. 2 i art. 4 pkt 2). Wobec powyższego zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu w czasie orzekania o zwrocie stanowi część drogi publicznej niedopuszczalne jest orzeczenie o jej zwrocie (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08). Niewątpliwie zatem działka nr 1072/95, objęta żądaniem zwrotu stanowi część drogi publicznej, co upoważnia do stwierdzenia, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Wyżej naprowadzone okoliczności dowodzą, że zarzuty w skardze o niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, czy braku wykazania w dacie wejścia w życie ustawy gospodarce nieruchomościami prawa użytkowania wieczystego czynią zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. bezzasadnymi. Nie doszło też do naruszenia przepisów prawa materialnego, dlatego gdyż organ nie musiał wypowiadać się o zrealizowaniu celu wywłaszczenia na nieruchomościach objętych wnioskiem ze względu na wykazanie zaistnienia przesłanki z art. 229 u.g.n. Organ II instancji prawidłowo też zastosował art.138 § 1 pkt 2 K.p.a. wydając decyzję reformatoryjną i korygując błędy organu I instancji w zakresie ustalenia stanu prawnego działki nr 1072/95. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia prawa przez orzekające w sprawie organy i dlatego na podstawie art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.