II SA/Rz 813/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 października 2023 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 lutego 2023 r. nr SKO.4111/65/2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego – skargę oddala – Przedmiotem skargi M.P. (dalej w skrócie: "Skarżąca") reprezentowanej przez r. pr. M.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO") z 28 lutego 2023 r. nr SKO.4111/65/2023 uchylająca decyzję Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") z 12 lipca 2022 r. nr MGOPS/R/RK/5222/6/20 i orzekająca o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco. W dniu 23 października 2020 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] wpłynął wniosek Skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką W.K. We wniosku Skarżąca oświadczyła, że w przypadku ustalenia spełnienia przesłanek do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z ustalonego decyzją Burmistrza z 19 lutego 2018 r. nr MGOPS/R/RK/524/1/18 prawa do zasiłku dla opiekuna. Kolejnymi decyzjami z 25 listopada 2020 r. nr MGOPS/R/RK/5222/6/20, z 5 marca 2021 r. nr MGOPS/R/RK/5222/6/20, z 21 czerwca 2021 r. nr MGOPS/R/RK/5222/6/20, z 20 października 2021 r. nr MGOPS/R/RK/5222/6/20, z 28 lutego 2022 r. nr MGOPS/R/RK/5222/6/20 Burmistrz odmawiał przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzje te zostały uchylone przez SKO odpowiednio decyzjami z 21 stycznia 2021 r. nr SKO.4111/736/2020, z 27 kwietnia 2021 r. nr SKO.4111/275/2021, z 27 sierpnia 2021 r. nr SKO.4111/641/2021, z 14 grudnia 2021 r. nr SKO.4111/1082/2021, z 22 kwietnia 2022 r. nr SKO.4111/288/2022. Decyzją z 12 lipca 2022 r. nr MGOPS/R/RK/5222/6/20 Burmistrz ponownie odmówił przyznania Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 615 z późn. zm. - dalej: "u.ś.r."). Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że spełnione zostały wszystkie pozostałe przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącej, SKO decyzją z 2 września 2022 r. nr SKO.4111/761/2022 uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. W wyniku rozpoznania sprzeciwu Skarżącej, decyzja ta została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1428/22. Po ponownym rozpoznaniu odwołania, SKO decyzją z 28 lutego 2023 r. nr SKO.4111/65/2023 działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 17 u.ś.r.: 1) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, 2) przyznało Skarżącej świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką W. K. - począwszy od 21 czerwca 2022 r. do 31 grudnia 2022 r. w wysokości 2.119 zł miesięcznie, - od 1 stycznia 2023 r. w wysokości 2.458 zł miesięcznie, na stałe. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że Burmistrz błędnie przyjął, iż istnieje negatywna przesłanka do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Fakt, że nie można ustalić daty powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, nie stanowi podstawy do odmowy przyznania wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego. Wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż w zakresie, w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niedokonanie przez ustawodawcę zmiany treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. zgodnie z wyrokiem Trybunału powoduje, że w tak ukształtowanym stanie prawnym, przy rozpatrywaniu od tej daty wniosków o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego składanych przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej - wobec wynikającego z tego wyroku wymogu ich równego traktowania bez względu na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki - organy mają obowiązek badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiającego uzyskanie tego świadczenia. Jednocześnie SKO stwierdziło, że w sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. warunkujące przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżąca od wielu lat stale opiekuje się matką w związku z jej niepełnosprawnością, co uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Skutkuje to uznaniem, iż spełnia ona przesłanki "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", a związek między niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką, jest bezpośredni i ścisły. Zdaniem SKO, czynności opiekuńcze wykonywane przez Skarżącą i związane z osobą niepełnosprawną, jak pomoc w codziennej toalecie, przebieranie w czystą odzież, przygotowywanie i podawanie posiłków i płynów, utrzymywanie kontaktu z lekarzem, jak również rozmiar tych czynności zważywszy, że W. K. posiada wiele współistniejących chorób, co dodatkowo komplikuje opiekę, uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. SKO wskazało, że fakt sprawowania opieki przez wnioskodawczynię nad niepełnosprawną matką, a także forma i sposób wykonywania opieki, potwierdzone zostały w wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym przez pracownika socjalnego MGOPS. SKO wskazało, że decyzją z 31 maja 2022 r. nr MGOPS/R/RK/524/1/18 Burmistrz, uwzględniając wniosek Skarżącej z 10 lutego 2022 r. uchylił prawo do zasiłku dla opiekuna, przyznane decyzją z 19 lutego 2018 r. Decyzja stała się prawomocna w dniu 21 czerwca 2022 r., zaś wypłata świadczenia była zrealizowana do 20 czerwca 2022 r. SKO wyjaśniło, że nabycie uprzednio prawa do zasiłku dla opiekuna nie uniemożliwia ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie na ten sam cel. Nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres, w którym strona posiadała jednocześnie prawo do zasiłku dla opiekuna, określone wcześniejszą decyzją, która nie została wzruszona za ten okres. W niniejszej sprawie świadczenie w postaci zasiłku dla opiekuna realizowane było do 20 czerwca 2022 r., dlatego w ocenie SKO zasadnym było przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia kolejnego, tj. od 21 czerwca 2022 r. na stałe, w wysokości określonej ustawą. W ustawowym terminie Skarżąca wniosła skargę na powyższą decyzję SKO w zakresie oddalającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2020 r. do 20 czerwca 2022 r., zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: a) naruszenie przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez niezastosowanie na gruncie niniejszej sprawy jego - niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych - dyspozycji, zgodnie z którą prawo do świadczeń rodzinnych (w tym świadczenia pielęgnacyjnego) ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek o przyznanie w/w świadczenia z prawidłowo wypełnionymi dokumentami i w konsekwencji odmowę przyznania Skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 października 2020 r. do 20 czerwca 2022 r., pomimo złożenia spełniającego wszelkie wymogi do rozpoznania sprawy wniosku w październiku 2020 r., b) dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., polegającej na pominięciu celów u.ś.r. i przyjęciu, że okoliczność pobierania przez Skarżącą zasiłku dla opiekuna stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia prawidłowego wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i wyklucza możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego, c) naruszenie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez nieuwzględnienie normy prawnej określonej w artykule 27 ust. 5 u.ś.r., co w konsekwencji: - skutkowało nieprzyjęciem, że w sytuacji Skarżącej nastąpił zbieg prawa do świadczenie pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna implikujący prawo do dokonania wyboru jednego ze świadczeń i przesądziło o braku prawa Skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie zasiłku dla opiekuna, - doprowadziło do błędnej konstatacji, że nie jest możliwe przyznanie Skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na wniosek złożony w trakcie pobierania zasiłku dla opiekuna i ostatecznie skutkowało załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem Skarżącej, pomimo dokonania przez nią wyraźnego wyboru świadczenia korzystniejszego już na etapie złożenia wniosku. Wskazując na powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji SKO w zaskarżonej części i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja SKO z 28 lutego 2023 r. nr SKO.4111/65/2023 uchylająca decyzję Burmistrza i orzekająca o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W pierwszej kolejności Sąd podaje, że podziela stanowisko SKO co do skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, w którym Trybunał stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP jest niedopuszczalne. SKO prawidłowo uznało również, że Skarżąca spełnia przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Istotą sporu jest natomiast data, od której należało przyznać to świadczenie. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Sąd wyjaśnia, że pojęcie daty, w której złożono prawidłowo wypełnione dokumenty w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.ś.r., należy rozumieć w sposób obejmujący skuteczne usunięcie przeszkody, która uniemożliwiała przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, tj. w przypadku Skarżącej - skuteczne uchylenie decyzji przyznającej prawo do zasiłku dla opiekuna. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, m. in. gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stosownie zaś do art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten umożliwia uprawnionemu dokonanie wyboru przysługującego mu świadczenia. Z akt sprawy wynika, że decyzją z 31 maja 2022 r. nr MGOPS/R/RK/524/1/18 Burmistrz, uwzględniając wniosek Skarżącej z 10 lutego 2022 r. uchylił prawo do zasiłku dla opiekuna, przyznane decyzją z 19 lutego 2018 r. nr MGOPS/R/RK/524/1/18. Jak wynika natomiast z pisma Burmistrza z 16 lutego 2023 r. (k. 70 akt administracyjnych), decyzja stała się prawomocna 21 czerwca 2022 r., zaś wypłata świadczenia była realizowana do 20 czerwca 2022 r. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd wyjaśnia, że przepis ten dotyczy instytucji wzruszenia decyzji ostatecznej, z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że uchylenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Należy zgodzić się ze Skarżącą, co do tego, że - co do zasady - jeśli wnioskodawca dokonał wyboru i jednoznacznie wskazał, że chce pobierać świadczenie pielęgnacyjne, to organ, po zbadaniu, że spełnia on wszystkie przesłanki determinujące przyznanie wnioskowanego świadczenia, powinien takie świadczenie przyznać od daty złożenia wniosku. Niemniej należy wziąć pod uwagę związanie organów decyzją Burmistrza z 31 maja 2022 r. nr MGOPS/R/RK/524/1/18 i konsekwencje tego związania (art. 110 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie jak i sąd administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Skarżąca zaakceptowała wydane "za jej zgodą" rozstrzygnięcie uchylające decyzję z 19 lutego 2018 r. o przyznaniu zasiłku dla opiekuna ze skutkiem ex nunc. Tak długo jak wydana w trybie art. 155 k.p.a. decyzja pozostaje w obrocie prawnym nie sposób domniemywać, że wolą Skarżącej było co innego, niż to co zostało przez nią zaakceptowane (podobnie NSA w wyrokach z dnia 21 lipca 2023 r., sygn. akt I OSK 1580/22, z dnia 13 października 2022 r., sygn. akt I OSK 45/22). Nie jest możliwe przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego - za okres - co do którego w obrocie prawnym pozostaje rozstrzygnięcie przyznające zasiłek dla opiekuna. Wyklucza to wprost i jednoznacznie art. 27 ust. 5 u.ś.r. W realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero wydanie przez Burmistrza wyżej wspomnianej decyzji z 31 maja 2022 r. uchylającej wcześniej przyznane Skarżącej prawo do zasiłku dla opiekuna, a nie złożenie przez nią wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna. Skoro Skarżąca do 20 czerwca 2022 r. otrzymywała zasiłek dla opiekuna, tj. konkurencyjne świadczenie, nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od daty wcześniejszej. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.