II SA/Rz 814/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2025 r. sprawy ze skargi D. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 25 kwietnia 2025 r. nr SKO.401.ZP.511.89.2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z dnia 17 marca 2025 r. nr RBiPP.6730.379.2024; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącego D. U. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi D.U. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu (dalej: "SKO", "Kolegium") z 25 kwietnia 2025 r. nr SKO.401.ZP.511.89.2025 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych Skarżący zwrócił się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz", "organ I instancji") o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych" na terenie działki nr [...] w miejscowości K., gmina K. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Burmistrz decyzją z 17 marca 2025 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyżej opisanej inwestycji. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Burmistrz wskazał także na brak podstaw do poszerzenia obszaru analizowanego. Nie zgadzając się z powyższą decyzją D.U. złożył odwołanie. Zarzucił, że organ w sposób nieprawidłowy wyznaczył obszar analizowany. Jego zdaniem skoro front działki ma 108,21 m, zatem do analizy powinien być przyjęty obszar 324,63 m. SKO w Tarnobrzegu, wskazaną na wstępie decyzją z 25 kwietnia 2025 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm. - dalej: "k.p.a."), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Wywiodło, że dla działki objętej wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a zatem inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130 ze zm. - dalej: "u.p.z.p."). SKO zauważyło, że odwołujący wskazał na aktualne brzmienie art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Tymczasem zgodnie z art. 59 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy i przed dniem utraty mocy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w danej gminie: 1) stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie znajduje art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu: w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. SKO wskazało, że działka nr [...] nie przylega do drogi publicznej ani do drogi wewnętrznej, zatem wskazanie frontu terenu objętego wnioskiem nie jest możliwe. W ocenie Kolegium Burmistrz prawidłowo przyjął, że obszar analizowany należy wyznaczyć w minimalnej odległości 50 m. Zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach. Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Powiększenie obszaru analizowanego zawsze musi jednak służyć zachowaniu ładu przestrzennego. Celem samym w sobie takiego powiększenia nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Innymi słowy, poszerzenie obszaru analizowanego ponad minimalne wymiary jest możliwe, ale musi być uzasadnione wymogami ładu przestrzennego, a ponadto uzasadnienie dla takiego poszerzenia powinno być szczegółowo umotywowane w analizie oraz w uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie brak jest uzasadnienia dla poszerzenia obszaru analizowanego, zaś w obszarze wyznaczonym w minimalnej odległości 50 m brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił wydania warunków zabudowy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję złożył D.U.. Zarzucił naruszenie art. 61 u.p.z.p. przez nieuwzględnienie właściwego obszaru analizowanego poprzez przyjęcie minimalnego obszaru do analizy oraz wyznaczenie obszaru analizowanego w minimalnych granicach bez szczegółowego uzasadnienia, tj. z pominięciem obowiązku uzasadnienia takiego stanowiska. Wobec tych zarzutów zwrócił się o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie przy wydawaniu decyzji błędnie przyjęto minimalny obszar analizowany. Nie zbadano czy istnieje zasadność rozszerzenia obszaru analizowanego. Do analizy przyjęto minimalne 50 m i uznano to za właściwy sposób wyznaczenia obszaru analizowanego. Tymczasem z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że takie postępowanie jest błędne i prowadzi do nieuzasadnionej odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267). Realizując zadania wymiaru sprawiedliwości sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie - art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."). W świetle art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a. uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie Sąd w szczególności: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził, że narusza ona przepisy postępowania w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Narzędziem zaś służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p. Analiza ta ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z 1 lutego 2012 r., IV SA/Po 926/11 to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stanowi art. 61 ust. 5a u.p.z.p., granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, nie mniejszej jednak niż 50 metrów; przy czym przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Odmawiając wydania decyzji pozytywnej Organ I instancji stwierdził brak w sąsiedztwie zabudowy podobnej jak wnioskowana. Organ II instancji podtrzymał to stanowisko, rozszerzając argumentację o prawidłowości wyznaczenia obszaru analizy w minimalnej wielkości, ze względu na, jak wskazał, brak możliwości wskazania frontu działki, a to z uwagi na fakt, że działka nie przylega do drogi publicznej ani do drogi wewnętrznej. W ocenie Sądu stanowisko to jest sprzeczne tak ze stanem faktycznym, jak i prawnym Wnioskowana inwestycja to budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce [...]. We wniosku podano, że dostęp do drogi ma się odbywać przez działki [...], [...] i [...], przy czym wjazd na działkę według wniosku ma odbywać się z działki nr [...]. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działki [...] i [...] to szlaki drożne łączące działkę [...] z drogą publiczną, działką nr [...]. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że dostęp należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zabezpieczenia dojazdu. Podkreślenia wymaga, że pod pojęciem realnej możliwości dostępu do drogi nie należy rozumieć jakości tej drogi, a wyłącznie fakt możliwości przejazdu po niej tzn. czy nie jest to działka zagrodzona, zalesiona. ( patrz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 16 lipca 2025 r., sygn. akt II SA/Rz 320/25). Ponadto na etapie ustalania warunków zabudowy wnioskodawca nie musi się legitymować tytułem prawnym do nieruchomości, na której ma być realizowana zamierzona inwestycja, a tym bardziej do nieruchomości, przez którą jest możliwy dostęp do drogi publicznej. Na etapie ustalania warunków zabudowy kluczowe jest faktyczne (a nie prawne) posiadanie dostępu przez nieruchomość, na której planowana jest inwestycja, z drogą publiczną. Na tym etapie nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Znajdująca się w aktach mapa jak również dostępne drogą internetową przez portal geoportal.gov.pl mapy wskazują, że działki nr [...] i [...] to wąskie działki, na których znajduje się szlak drożny prowadzący do drogi publicznej działki nr [...]. Nie kwestionując tak określonego dostępu do drogi publicznej, Organy stwierdziły, że z uwagi na to, że działka [...] nie przylega ani do drogi wewnętrznej ani do drogi publicznej nie ma możliwości ustalenia frontu działki, istotnego z punktu widzenia obszaru analizy. Tymczasem jak już wyżej wskazano działka [...] przylega do działki [...], przez którą ma się odbywać komunikacja z drogą publiczną, działką nr [...], z działki [...] ma odbywać się wjazd do planowanej inwestycji. Zestawiając te ustalenia z treścią przepisu dotyczącego frontu, twierdzenia Organu o braku możliwości ustalenia frontu działki wydają się nielogiczne i niekonsekwentne. Frontem działki jest bowiem bok działki [...] przylegający do działki nr [...]. Skarżący twierdzi, że front działki wynosi 108,21 m, trzykrotność tej wielkości to 324,6 m. W porównaniu z przyjętą przez Organ wielkością obszaru analizy 50 m nasuwa oczywisty wniosek o braku odpowiedniej oceny zasady dobrego sąsiedztwa. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizy stanowi niezbędny warunek zgodności ustaleń dotyczących zasady dobrego sąsiedztwa. Wskaźniki przyszłej zabudowy, czy też jak w niniejszej sprawie wniosek o braku kontynuacji funkcji zabudowy muszą opierać się na analizie urbanistycznej przeprowadzonej w ramach prawidłowo wyznaczonego obszaru analizy. Nieprawidłowo wyznaczony obszar analizy niweczy wszystkie ustalenia Organów, które się na nim zasadzają. Z tych też przyczyn Sąd uchylił zarówno decyzje Organu I, jak i II instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu zadaniem Organu I instancji będzie dokonanie oceny zasady dobrego sąsiedztwa w oparciu o obszar analizy wyznaczony według wskazówek Sądu. Orzeczenie znajduje uzasadnienie w treści art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c. p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 §2 i 209 p.p.s.a.