II SA/Rz 815/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Anna Lechowska WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2007 r. nr [....] w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego z tytułu niepełnosprawności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...]. Burmistrz U.D. decyzją wydaną w dniu [...]r., znak: [...] przyznał B.K. urodzonej [...]r., bezterminowo, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł miesięcznie, począwszy od dnia 1 sierpnia 2007r. W podstawie prawnej powołał następujące przepisy: art. 16 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 20 ust. 3, art. 24 ust. 3a, ust. 3b, ust.4, art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.), § 6 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881), § 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 lipca 2006r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. 130, poz. 903) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, organ przytoczył treść art. 24 ust. 3a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym w przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności, jeżeli osoba niepełnosprawna uzyska ponowne orzeczenie o niepełnosprawności lub odpowiednim stopniu niepełnosprawności - stanowiące kontynuację poprzedniego orzeczenia, prawo do świadczeń rodzinnych uzależnionych od niepełnosprawności ustala się od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym upłynął termin ważności poprzedniego orzeczenia, nie wcześniej jednak niż od miesiąca, w którym osoba złożyła wniosek o kontynuację świadczenia rodzinnego. W ocenie organu I instancji, skoro B.K. złożyła w dniu [...]r. wniosek o zasiłek pielęgnacyjny wraz z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie, które zalicza ją do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe, tym samym zostały spełnione przesłanki do przyznania jej tego świadczenia od dnia 1 sierpnia 2007r. W odwołaniu od wskazanej decyzji Burmistrza U.D., B.K. nie wskazała kierunku jej weryfikacji. Podniosła natomiast, iż zasiłek, którego się domaga powinien zostać przyznany od 27 września 2006r. tj. od dnia, od którego datuje się ustalony u niej stopień niepełnosprawności zgodnie z orzeczeniem Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie z dnia [...]r. Podkreśliła, iż nie ponosi winy za to, że orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności było błędne, co spowodowało konieczność odwołania się od niego i przedłużenie postępowania w tej sprawie. Decyzją z dnia [...]r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k..p.a. w związku z art. 16 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 24 ust. 2, ust. 3a, ust. 3b i ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy podniósł, że w związku z faktem, iż wniosek o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego wraz z kserokopią orzeczenia o stopniu niepełnosprawności złożony został w dniu 10 sierpnia 2007r., to zgodnie z art. 24 ust. 2 i 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do tego świadczenia ustalono na czas nieokreślony począwszy od 1 sierpnia 2007r. tj. od miesiąca w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Ze względu na to, że orzeczenie Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zmieniało poprzedzające je orzeczenie w zakresie ustalenia, iż niepełnosprawność odwołującej datuje się od urodzenia, został tym samym spełniony warunek przesądzający o możliwości przyznania świadczenia - określony w art. 16 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (umiarkowany stopień niepełnosprawności powstał do ukończenia 21 roku życia). W części dotyczącej daty, od której istnieje u B.K. ustalony stopień niepełnosprawności, orzeczenie Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności zostało utrzymane w mocy. Konkludując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że okoliczności rozpatrywanej sprawy wraz z powołanymi w uzasadnieniu przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazują na brak podstaw do przyznania odwołującej zasiłku pielęgnacyjnego od wskazanej przez nią daty 27 września 2006r. Na decyzję organu II instancji B.K. złożyła do tut. Sądu skargę, w której zakwestionowała przyznanie jej zasiłku pielęgnacyjnego od dnia 1 sierpnia 2007r., stwierdzając, iż świadczenie to powinno zostać jej przyznane od dnia 27 września 2006r., tzn. od momentu, kiedy datuje się u niej ustalony stopień niepełnosprawności. Powtórzyła argument podniesiony uprzednio w odwołaniu, iż nie można twierdzić w jej przypadku o zawinieniu, w związku z koniecznością odwołania się od błędnego orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153 poz.1269 z 2002 r./ sądy te sprawują zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/ Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 r./. zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa które miało wpływ na wynik sprawy , naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zaskarżona decyzja dotyczy przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Zasiłek ten, obok świadczenia pielęgnacyjnego należy do grupy świadczeń opiekuńczych uregulowanych ustawą z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych /t.j.Dz.U. Nr 139 poz. 992 z 2006r. ze zm./, zwaną dalej ustawą o ś. r. Przesłanki przyznania i wysokość zasiłku pielęgnacyjnego określa przepis art.16 tej ustawy. Stosownie do art. 16 ust.1 świadczenie to przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. M.in. przysługuje ono osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia, jeżeli legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności powstałej w wieku do ukończenia 21 lat. Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba, że orzeczenie o niepełnosprawności zostało wydane na czas określony, wówczas prawo do zasiłku ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia / art. 24 ust.4 ustawy o ś.r./. Termin początkowy przyznania prawdo zasiłku pielęgnacyjnego ustala się wg zasad ogólnych, wspólnych dla wszystkich świadczeń rodzinnych – począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek prawidłowo wypełnionymi dokumentami / art. 24 ust.2. /. W podstawie prawnej decyzji, organy wskazały także przepisy art. 24 ust.3a i 3b ustawy. Przepis art. 24 ust.3a ustanawia szczególny tryb postępowania w sytuacji kontynuacji świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności i dotyczy przypadku utraty ważności orzeczenia o niepełnosprawności i uzyskania ponownego takiego orzeczenia. Ustawą z dnia 29 grudnia 2005 roku o zmianie ustawy oświadczeniach rodzinnych /Dz.U.Nr 267 poz. 2260/ dodany został przepis art. 24 ust. 3b, który doprecyzowuje kwestie związane ze złożeniem wniosku o kontynuację świadczenia rodzinnego. Stanowi on, że w przypadku , którym mowa w ust. 3a, osoba do wniosku o świadczenie rodzinne uzależnione od niepełnosprawności, dołącza zaświadczenie właściwej instytucji potwierdzające złożenie wniosku o ponowne ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. W rozpoznawanej sprawie organy, mimo powołania przepisów dotyczących kontynuacji świadczenia, nie wykazały, że skarżąca legitymowała się w przeszłości świadectwem o stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy wynika, że w dniu 27 września 2006 roku B.K. złożyła w Powiatowym Zespole ds. Orzekania o Niepełnosprawności wniosek o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Orzeczeniem z dnia 29 listopada 2006 roku zespół ten zaliczył ją od 27 września 2006 roku do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności o charakterze trwałym. Zespół nie ustalił daty istnienia niepełnosprawności, w związku z czym, B.K. odwołała się do Wojewódzkiego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności, w dniu 18 lipca 2007 zmienił orzeczenie zespołu powiatowego w ten sposób, że orzekł, że niepełnosprawność datuje się od urodzenia. W dniu 10 sierpnia 2007 roku skarżąca złożyła w Miejsko – Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w U.D. wniosek o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [..]roku Kierownik MGOPS działając z upoważnienia Burmistrza U.D. przyznał zasiłek na czas nieokreślony począwszy od 1 sierpnia 2007 roku, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało tę decyzję w mocy. Oba organy uznały, że zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się od miesiąca, w którym wpłynął wniosek. Spór w sprawie dotyczy początkowej daty przyznania zasiłku pielęgnacyjnego. Jak wskazano wyżej, celem ustawowym zasiłku pielęgnacyjnego jest częściowe pokrycie wydatków wynikających konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Cel ten, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2007 roku sygn. P.28/07 / Dz. U. Nr 200 poz. 1446/ powinien być realizowany od daty wystąpienia niepełnosprawności zawartej w orzeczeniu o niepełnosprawności. Aczkolwiek wyrok ten orzeka o niekonstytucyjności przepisu art. 24 ust.2 w ograniczonym zakresie/ dotyczącym wniosku przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 lat, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności uzyskanym w wyniku rozpoznania przez wojewódzki zespół ds. orzekania o niepełnosprawności/ , to Trybunał w uzasadnieniu wyroku zaleca dokonywanie stosownej wykładni tego przepisu z wykorzystaniem art. 8 Konstytucji RP. W swoim wyroku TK stwierdził, że w istniejącym sporze prawnym dotyczącym terminu, od którego należy przyznać zasiłek pielęgnacyjny, istotne jest rozstrzygnięcie, czy miarodajna jest data osiągnięcia stopnia niepełnosprawności, wskazana w decyzji, której uzyskanie jest koniecznym warunkiem wystąpienia o przyznanie zasiłku, czy też data wynikająca z art. 24 ust.2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten samodzielnie reguluje termin przyznania zasiłku , określając jego początek na miesiąc, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W uzasadnieniu wyroku TK stwierdził, że biorąc pod uwagę cel zasiłku pielęgnacyjnego, a ponadto tryb orzekania o niepełnosprawności , który zgodnie z przewidzianymi prawem terminami może trwać kilka miesięcy , ustanowiony w art. 24 ust.2 ustawy termin jest niezgodny z art.2 Konstytucji , gdyż narusza wynikający z zasady państwa prawnego nakaz przestrzegania przez ustawodawcę poprawnej legislacji. Trybunał Konstytucyjny ocenił omawiany przepis jako nielogiczny i niekonsekwentny w stopniu uniemożliwiającym realizację celu wynikającego z art. 69 Konstytucji. Mając na względzie wskazywany przez TK kierunek interpretacji przepisu określającego datę początkową przyznania zasiłku pielęgnacyjnego w powiązaniu z przepisami dotyczącymi kontynuacji tego świadczenia, organy orzekające w sprawie winny przyjąć ,że jest nią data złożenia wniosku do Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności, czego następstwem było wydanie orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dodać należy, że w aktach sprawy brak jest wspomnianego wniosku. W postępowaniu ponownym rzeczą organu będzie ustalenie daty wystąpienia skarżącej do instytucji orzekających o niepełnosprawności i dołączenie stosownego dokumentu potwierdzającego tę okoliczność, a następnie wydanie decyzji w zakresie ustalenia daty początkowej przyznania zasiłku pielęgnacyjnego , przy uwzględnieniu powyższych uwag. Mając na uwadze przytoczone względy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a i c P.p.s.a. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji ,która nie przyznaje żadnych i obowiązków, Sąd odstąpił od określenia, czy i w jakim zakresie nie może ona być wykonana / art.152 P.p.s.a /.