II SA/Rz 815/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. S. i Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2006 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących M. S. i Z. S. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 257 zł /słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego /dalej: WINB / utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2006 r., [...] nakazującą M. i Z. S. rozbiórkę dobudowanego pomieszczenia do budynku sklepowego usytuowanego na działce nr 576 położonej w L.. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołanie M. i Z. S. nie mogło być uwzględnione, gdyż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lutego 2006 r. nie narusza prawa. WINB podkreślił, że organ pierwszej instancji poprawnie zastosował przepisy prawa materialnego i przyjął jako podstawę orzekania art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /t.j. Dz.U. nr 207, z 2003 r., poz. 2016 ze zm./. W sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego można było stosować tylko regulacje odnoszące się do samowolnie wybudowanego /rozbudowanego/ obiektu budowlanego, a nie przepisy art. 51 ust. 1 tej ustawy dopuszczające możliwość legalizowania innych robót budowlanych, a więc tych, które nie są budową, rozbudową albo nadbudową. Z tych powodów WINB nie podzielił argumentacji odwołania, która opierała się na założeniu, że organy błędnie zastosowały art. 48 prawa budowlanego, a nie art. 51 tej ustawy. Skutkiem tego musiało być nieuwzględnienie odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozpoznając skargę M. i Z. S. na decyzję WINB z dnia [...] czerwca 2006 r., [...] wyrokiem z dnia [...] marca 2007 r., sygn. akt II SA/Rz 759/06 oddalił skargę podzielając argumentację organów zawartą, w uzasadnieniu ich decyzji, podkreślając, że w sprawie ma zastosowanie art. 48 art. 1 prawa budowlanego, a wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym znajduje się działka skarżących brak jest podstaw do prowadzenia procedury legalizacyjnej dla tak rozumianej samowoli budowlanej, zwłaszcza dlatego, że inwestorzy nie posiadali w dniu wszczęcia postępowania w sprawie samowoli ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Na skutek skargi kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie został wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie /NSA/ z dnia 16 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1200/07 uchylony, zaś sprawa została przekazana Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA w Warszawie wskazał, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane został uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P37/06 niezgodny z Konstytucją RP w części odnoszącej się do wyrażenia "w dniu wszczęcia postępowania", co w praktyce oznacza, że organy, muszą dokonywać oceny możliwości legalizacji samowoli budowlanej po dokonaniu oceny tych działań z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie tylko przy założeniu, że inwestor nie posiadał decyzji ustalającej warunki zabudowy w dniu wszczęcia postępowania nadzorczego. Sąd wskazał również, że po noweli art. 48 prawa budowlanego wprowadzonego ustawą z dnia 27 marca 2003 r. rozszerzone zostały możliwości legalizowania samowoli budowlanej, zatem organy nadzoru budowlanego są zobowiązane do rozważenia przesłanek legalizacji, jeżeli w postępowaniu stwierdzają, że inwestor dopuszcza się samowolnej rozbudowy, czy nadbudowy obiektu budowlanego. Rozpoznając skargę po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdza co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich zarzutami wnioskami, ani wskazaną przez skarżących podstawą prawną. Sądy rozpoznają skargi w granicach danej sprawy. Sąd pierwszej instancji orzekając po uchyleniu wyroku przez NSA w Warszawie na podstawie art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez sąd kasacyjny. Oceniając zaskarżoną decyzję WINB w świetle wskazanych wcześniej zasad Sąd stwierdza, że decyzja tego organu, jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L z dnia 26 lutego 2006 r. podlegają uchyleniu jako niezgodne z prawem, gdyż naruszają art. 48 prawa budowlanego. W sprawie poza sporem pozostają ustalenia faktyczne. Prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie wyjaśniające doprowadziło do ustalenia, że skarżący rozbudowując budynek sklepu działali bez pozwolenia na budowę, a więc dokonali samowolnej rozbudowy obiektu budowlanego. Stwierdzenie tego faktu prowadzi do wniosku, że legalizacja tak popełnionej samowoli budowlanej może być prowadzona tylko w ramach art. 48 prawa budowlanego, zatem nie ma do niej zastosowania procedura określona art. 51 tej ustawy pozwalająca legalizować inne roboty budowlane. Dopuszczenie do legalizacji robót objętych postępowaniem, polegających na rozbudowie budynku sklepu, musi brać pod uwagę konsekwencje wynikające z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, stwierdzającego niekonstytucyjność art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego oraz treści art. 48 tej ustawy po nowelizacji ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 80, poz. 718/. Wykładnia tych przepisów w chwili orzekania przez organy prowadzi do stwierdzenia, że pomimo istniejącej samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie budynku sklepowego wydanie nakazu rozbiórki co do tej części obiektu jest możliwe tylko o tyle o ile nie ma podstaw do legalizacji, a więc nie są spełnione określone w prawie przesłanki legalizacyjne. Dopiero w takich warunkach można przyjąć, że nakaz usunięcia samowolnie wykonanej rozbudowy jest zgodny z prawem. W sprawie rozpoznawanej przez Sąd organy nie odniosły się do przesłanek dających podstawę legalizacji robót wykonanych przez skarżących, zatem rozstrzygnięcia w tej materii muszą być uznane za wadliwe.