II SA/Rz 818/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Krystyna Józefczyk/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 6 maja 2011 r. sprawy ze skargi R. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy -skargę oddala- Przedmiotem skargi jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] listopada 2009 r. znak [...]. Decyzją tą Burmistrz Miasta [...] po rozpatrzeniu wniosku H. M. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pn. "Rozbudowa i nadbudowa o poddasze użytkowe budynku handlowo – usługowego (apteki)" na działce nr 3141/1 położonej w Ł. przy ul. D.; decyzja ta została wydana w następstwie uchylenia przez SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] pierwotnie wydanej w tym przedmiocie decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] i przekazania temu organowi – z uwagi na uchybienia przepisom postępowania - sprawy do ponownego rozpatrzenia. Odwołanie od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] listopada 2009 r. ponownie wniósł R. H., wnioskując o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił, że decyzja Burmistrza nie uwzględnia wskazówek zawartych w kasacyjnej decyzji SKO z dnia [...] sierpnia 2009 r., w szczególności została wydana z naruszeniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.) bez analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu - w tym obligatoryjnych oględzin terenu, niewyjaśnienie w odniesieniu do planowanej inwestycji w sposób dostateczny ustaleń Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] oraz brak dostatecznych uzgodnień z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków. Wniósł też o przesłuchanie w charakterze biegłego architekta S. K. W wyniku rozpatrzenia odwołania SKO oznaczoną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając wykonanie zaleceń zawartych w swojej wcześniejszej decyzji z dnia [...] sierpnia 2009 r., tj. doręczenie stronom decyzji wraz z załącznikami (decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. doręczono bez nich) oraz wynikającą z treści decyzji organu I instancji okoliczność, że inwestycja nie wymaga uzgodnień z właściwym organem w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Zdaniem SKO zarzuty podniesione przez odwołującego się pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie wydane przez Burmistrza Miasta [...]. Analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy w kontekście regulujących problematykę sprawy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium uznało przeprowadzoną w sprawie analizę urbanistyczną funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu za prawidłową, a tym samym pozwalającą na wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. Kolegium wskazało, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ bierze pod uwagę wyłącznie przesłanki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości zostały spełnione. Zgodnie z zapisami tej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a wszelkie kwestie z tym związane mogą być rozpatrywane dopiero na etapie wystąpienia przez inwestora o pozwolenie na budowę (w przedmiotowej sprawie rozbudowę istniejącego budynku i jego nadbudowę o użytkowe poddasze). W ocenie Kolegium zarzut odwołującego co do braku analizy funkcji i cech zabudowy terenu w oparciu o oględziny terenu jest chybiony, ponieważ jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, analiza taka została dokonana - wizji lokalnej w terenie dokonuje uprawniony urbanista przed sporządzeniem analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy. Bezzasadne jest żądanie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania w charakterze biegłego architekta S. K., gdyż swoje stanowisko zajął on już w projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Niezrozumiały jest także zarzut kwestionujący prawidłowość uzgodnienia projektu decyzji w zakresie ochrony konserwatorskiej. Organ I instancji wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie naruszył praw osób trzecich, a dalsza konkretyzacja warunków inwestycyjnych odbywać się będzie w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzję SKO z [...] kwietnia 2010 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R. H., wnosząc o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z powodu niezgodności z przepisami prawa, a to art. 7, 8, 11, 75 § 1, 77 § 1 i 4, 86, 89 § 1 i 2 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszernym uzasadnieniu skargi R. H. wskazał m.in., że organy administracji w toku postępowania nie wzięły pod uwagę charakteru zabudowy działek sąsiednich (wspólnej ściany domu jego i budynku mającego być przedmiotem inwestycji), a Kolegium nie zbadało spełnienia kryteriów dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu (...). W sprawie nie przeprowadzono też w należyty sposób postępowania dowodowego – w tym zaniechano oględzin nieruchomości skarżącego i wnioskodawczyni, nie uzasadniono prawidłowo odmowy dopuszczenia dowodu z pisma skarżącego z dnia 28 sierpnia 2009 r., dla wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów nie przesłuchano stron i architekta S. K., ponadto Kolegium nie uzasadniło w należyty sposób wydanej przez siebie decyzji. W udzielonej na skargę odpowiedzi SKO wniosło o jej oddalenie, ponownie uznając podniesione przez skarżącego zarzuty za bezzasadne. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało, że rozstrzygnięcie merytoryczne decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od zgodności projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i w przypadku jej stwierdzenia organ obowiązany jest wydać decyzję zgodną ze złożonym wnioskiem. W jego ocenie, decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo, zawiera wszystkie wymagane przez właściwe przepisy elementy i nie narusza praw osób trzecich. Podnoszone przez skarżącego kwestie dotyczące charakteru zabudowy sąsiedzkiej nie mogą być analizowane w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, lecz dopiero na kolejnym etapie inwestycji jakim jest postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Zebrany w sprawie przez organ I instancji materiał dowodowy był kompletny i nie zachodziła konieczność jego uzupełnienia poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości przez organ administracji (dokonał tego uprawniony urbanista), sporządzenie przez niego projektu decyzji o warunkach zabudowy skutkowało zbędnością jego dodatkowego przesłuchania w charakterze biegłego, zaś pismo skarżącego z dnia 13 sierpnia 2010 r. nie wniosło żadnych nowych aspektów do sprawy /w aktach sprawy brak jest pisma skarżącego oznaczonego tą datą co pozwala przyjąć, iż organ miał na uwadze sygnalizowane przez niego skardze pismo z dnia 28 sierpnia 2009 r.). Z tych względów skład orzekający Kolegium był zobowiązany do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle jego § 2, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną – art. 134 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Decyzje organów obu instancji znajdują umocowanie w przepisach prawa, w tym art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu u zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717), który określa wymogi warunkujące dopuszczalność ustalenia dla planowanej inwestycji warunków zabudowy. Zgodnie z założeniem ustawodawcy podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni winny być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku ich braku ustalenie zasad i warunków zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, która "zastępuje" ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uwzględnieniać musi prawo własności jak i potrzeby interesu społecznego – przepis art. 1 ust. 2 ustawy. Warunki zabudowy można ustalić tylko dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi a ponadto spełniającej wymogi sformułowane w art. 61 ust. 1 ustawy. Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Powyższa regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Określenie cech, do których trzeba dostosować nową zabudowę jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Ze względu na fakt, że planowana inwestycja dotyczy nadbudowy budynku handlowo-usługowego (apteka) linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej nie ulegają zmianie. Planowane zaś podniesienie konstrukcji dachu do wysokości istniejącej wysokiej ściany ogniowej pomiędzy sąsiednimi budynkami nr 7 i 9 (budynek nr 9 jest własnością skarżącego) pozwoli przywrócić pierwotny schodkowy układ kalenic na sąsiadujących budynkach wynikający ze spadku terenu przy ulicy D. Zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa nie zostały sprecyzowane przez skarżącego, natomiast analiza zaskarżonej decyzji w świetle obowiązków Sądu wynikających z art. 134 p.p.s.a. nie pozwala uznać iż zasada ta została naruszona. Podnoszona zaś kwestia charakteru planowanej rozbudowy sąsiedniej wspólnej ściany jego domu i planowanej inwestycji nie może być przedmiotem analizy na etapie decyzji o warunkach zabudowy. Zastrzeżenia skarżącego mogą być rozpatrywane na kolejnym etapie inwestycji. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy organ zobowiązany jest wyłącznie do oceny czy spełnione zostały łącznie wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy określa jedynie przyszłe możliwe do wykonania przez inwestora działania dotyczące nadbudowy i rozbudowy budynku apteki na działce nr ew. 3141/1 w Ł. Pozostałe zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad ogólnych, a to zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) nie zasługują na uwzględnienie albowiem są bezzasadne. Nieuzasadnione są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i § 4). Nie było podstaw – zdaniem Sądu – do przeprowadzenia dowodu z oględzin terenu przez organ prowadzący. Oględziny dokonane przez uprawnionego urbanistę, a następie w ich wyniku sporządzenie analizy urbanistycznej i projektu decyzji o warunkach zabudowy spełnia te wymogi. Również brak podstaw do dopuszczenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadka architekta sporządzającego opinię architektoniczną. Uzasadnienie decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę, nie orzekając o kosztach postępowania ze względu na treść art. 200 P.p.s.a.