II SA/Rz 818/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżącego J. O. kwotę 357 zł /słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi J.O. reprezentowanego przez pełnomocnika adwokata D.S. jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej SKO lub Kolegium, z dnia [...] kwietnia 2014r., nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267) zwanej dalej "k.p.a." Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w sprawie zmian stanu wody na gruncie na działce o nr ewid. 1520/1 położonej w B. należącej do D.B. i J.B. ze szkodą dla działki sąsiedniej o nr ewid. 1522 , należącej do J.O., zostało wszczęte na wniosek J.O. Postanowieniem z dnia z dnia [...] marca 2014r., nr [...] Wójt Gminy [...] zawiesił postępowanie w powyższej sprawie. Organ wyjaśnił, że powziął wiadomości, że przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowania w sprawie samowolnego wykonania przez D.B. i J.B. zbiornika wodnego o wymiarach 40, 0 m x 9, 70 m i głębokości od 0,40 m do 1,50 m wraz z urządzeniem piętrzącym wodę, regulującym poziom wody w zbiorniku. Nadmiar wody ze zbiornika odprowadzany jest do pobliskiego rowu. W ramach tego postępowania postanowieniem z dnia [...] marca 2014r., organ nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia określonych dokumentów będących podstawą do ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. Organ uznawszy, że sprawa ta ma bezpośredni związek z prowadzonym przez Wójta Gminy [...] postępowaniem w sprawie zmiany stanu wody na gruncie, a rozpoznanie tej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia WINB w sprawie legalizacji lub rozbiórki zbiornika, zawiesił postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wydanie powyższego postanowienie poprzedziło wydanie postanowienia tej samej treści z dnia [...] stycznia 2014r., nr [...], które następnie zostało uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014r., nr [...] z uwagi jego wydanie z naruszeniem przepisów postepowania: art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygniecie. Wskazując na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego sprawy o dokumenty potwierdzające własności działki o nr 1520/1 – tj. o wypis z rejestru gruntów działki na której doszło do zmiany stanu wody na gruncie oraz takiego samego dokumentu w odniesieniu do działki, na której doszło do szkód w następstwie powyższej zmiany oraz o mapę obejmującą powyższe działki, a także wyjaśnienia wątpliwości co do kręgu stron postępowania toczącego się w sprawie samowoli budowlanej W zażaleniu na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014r., J.O. zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazując, iż wydanie przez WINB decyzji w sprawie samowoli budowlanej nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego wydanie decyzji w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014r. wymienionym na wstępie SKO utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014r., nr [...], wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu wyjaśniło, że zgodnie z treścią art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania na podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku; rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie ww. przesłanki, co obliguje organ do zawieszenia postępowania. Organ wywiódł, że orzecznictwo sądowo - administracyjne stoi na stanowisku, że jeżeli w postepowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę występuje prawdopodobieństwo zrealizowania tego obiektu w warunkach samowoli budowlanej, to organ administracji architektoniczno - budowlanej powinien powiadomić organ nadzoru budowlanego i zawiesić postępowanie w spawie pozwolenia na budowę na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zdaniem organu taka sama konsekwencja występuje w toku prowadzenia postepowania opartego na przepisie art. 29 ustawy Prawo wodne. W przypadku orzeczenia przez organ nadzoru budowlanego o obowiązku rozbiórki obiektu postępowanie w sprawie naruszenia stosunków wodnych stanie się bezprzedmiotowe. W skardze na powyższe postanowienie J.O. wystąpił o zmianę zaskarżonego postanowienia (nazywając go mianem decyzji) i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podniósł, że wskazana przez organ II instancji w uzasadnieniu analogia do postepowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie ma zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Brak jest łączności przedmiotowej i podmiotowej pomiędzy postepowaniami w sprawie naruszenia stosunków wodnych, a tym czy naruszenie nastąpiło wskutek wybudowania obiektu infrastruktury wodnej bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stwierdzenie ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej czy rozbiórki obiektu nie zmienia faktu naruszenia stosunków wodnych i szkód wynikających ze stanu faktycznego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego. W ramach kontroli legalności zaskarżonego aktu Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2014r., nr [...] nie odpowiadają prawu i winny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Zgodnie z dyspozycją art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie "zagadnienia wstępnego" zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie rozumiane jest jednolicie. "Zagadnienie wstępne" warunkuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w taki sposób, że do czasu jego rozstrzygnięcia istnieje materialnoprawna przeszkoda w rozstrzygnięciu sprawy. Przeszkoda ta musi mieć bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną, a jej usunięcie jest konieczne dla umożliwienia dalszego biegu sprawy i jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Jednym z najistotniejszych elementów konstrukcji zagadnienia wstępnego jest istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, rozumianej jako przyczynowe uwarunkowanie rozstrzygnięcia kwestii głównej od oceny kwestii wstępnej, przy czym chodzi o "bezpośredni związek przyczynowy". Zawieszenie postępowania z przyczyny prejudycjalności uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie jest w toku, 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (tak B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Warszawa 2011, str. 377-378). Ugruntowany jest pogląd orzecznictwa i doktryny, że zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozpoznanie warunkuje merytoryczne rozpoznanie sprawy to jedynie zagadnienie prawne, nie zaś faktyczne. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji. Prowadząc postępowanie w sprawie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić postępowanie, jeżeli w oparciu o przepis prawa będący podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia wyprowadzi związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W razie gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., I OSK 400/2010, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2010 r., I OSK 1023/2009, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach, jakie wystąpiły w rozpoznawanej sprawie brak jest przesłanek do uznania, że zawieszenie postępowania w sprawie zmian stanu wody na gruncie z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego znajduje uzasadnienie w przepisach prawa. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organów I i II instancji, a wskazane przez nie powody zawieszenia postępowania wykraczają poza ramy zakreślone w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sam fakt, że przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego toczy się postępowanie w sprawie samowolnego wybudowania na działce o nr ewid. 1520/1 położonej w B. należącej do D.B. i J. B. zbiornika wodnego wraz z urządzeniem piętrzącym wodę, regulującym poziom wody w zbiorniku i odprowadzającym nadmiar wody do pobliskiego rowu oraz nałożenie w tym postępowaniu na inwestorów obowiązku przedstawienia stosownych dokumentów nie przesądza jeszcze o prejudycjalności objętego tym postępowaniem zagadnienia prawnego. Ani organ I instancji ani organ II instancji takiego związku nie wykazały. Organ I instancji ograniczył się do opisania zaistniałego w sprawie stanu faktycznego i przebiegu postępowania, zarówno w sprawie zmian stanu wody na gruncie, jak i w sprawie legalizacji samowoli budowlanej oraz poprzestał na przytoczeniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie przedstawiając na czym, zdaniem organu, podlega prejudycjalność zagadnienia prawnego objętego postępowaniem w sprawie samowoli budowlanej w odniesieniu do sprawy toczącej się w przedmiocie zmian stanu wody na gruncie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze z kolei wskazując na motywy swojego rozstrzygnięcia odwołało się do stanowiska wypracowanego przez orzecznictwo sądowo-administracyjne, zgodnie z którym organ winien zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy w postępowaniu tym występuje prawdopodobieństwo zrealizowania tego obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Sąd orzekający w sprawie nie podważając tezy o tym, że dla oceny, czy możliwa jest legalizacja samowolnie wzniesionego obiektu kluczowy będzie wynik postępowania w spawie nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentów mogących stanowić podstawę ewentualnej legalizacji stwierdza, że okoliczność ta pozostaje bez znaczenia w świetle przesłanek zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Ewentualność wydania orzeczenia o rozbiórce obiektu budowlanego na obecnym etapie postępowania nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie. Sam fakt, że postępowania te są ze sobą powiązane, nie przesądza o braku możliwości wydania orzeczenia w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie, a tylko taka zależność przesądzałaby o możliwości stwierdzenia, że w niniejszej sprawie postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślenia wymaga bowiem, że zagadnieniem wstępnym jest tylko takie postępowanie, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej, tzn. gdy występuje związek tego rodzaju, że brak rozstrzygnięcia tego zagadnienia stanowi bezwzględną przeszkodę dla wydania decyzji w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013 r. I OSK 2469/2011, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto wyjaśnić należy, że z brzmienia art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa wodnego wynika zakres prowadzonego postępowania w sprawie zmiany stanu wody na gruncie. Zgodnie z dyspozycją wskazanego wyżej przepisu właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, a jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Powyższy przepis stanowi podstawę prawną wydania decyzji w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Z jego brzmienia wynika, że legalność robót budowlanych, które wpłynęły na zmianę stanu wody na gruncie nie wpływa na ocenę czy doszło naruszenia stosunków wodnych w rozumieniu tego przepisu. W tym stanie rzeczy Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie, a kierując się normą zawartą w art. 135 P.p.s.a. także poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] O zwrocie kosztów postępowania sądowego w pkt II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 w zw. z art. 209 P.p.s.a.