II SA/Rz 818/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Partyka po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg M. B. i B. B. oraz M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w związku z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) - postanawia - odmówić wstrzymania wykonania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] maja 2017 r. i decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku handlowego o powierzchni sprzedaży do 250 m2 na działce nr ewid. gr 783 (J. Obręb 4) przy ul. [...] w J.". Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli M. B. i B. B. – reprezentowani przez pełnomocnika r. pr. Ł. C. oraz M. B., który złożył odrębną skargę. M. B. i B. B. w swej skardze sformułowali wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r. wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wskazali, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, bowiem w razie braku wstrzymania wykonania decyzji inwestor będzie miał niczym nieskrępowaną możliwość uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Spowoduje to trudne do odwrócenia skutki, związane z koniecznością wzruszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź z rozbiórką obiektu. Ich zdaniem skutki te będą trudne do odwrócenia zarówno dla inwestora, który w razie uchylenia decyzji będzie borykał się z niepewną i kosztowaną instytucją legalizacji budowy oraz dla pozostałych stron postępowania, bowiem może okazać się, że uczestnicy przedmiotowego postępowania nie będą posiadać statusu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wnioskodawcy wskazali też, na nieprawidłowo wyznaczony obszar analizowany. W wyniku nowej analizy urbanistycznej może okazać się, że wybudowanie obiektu będzie niemożliwe i inwestor będzie musiał rozebrać wybudowany budynek. Zwrócili także uwagę, że trudne do odwrócenia skutki mogą wiązać się z potrzebą zapewnienia ochrony zabytku znajdującego się na działce objętej postępowaniem. Na dalszym etapie realizacji procesu inwestycyjnego może dojść do nieodwracalnych uszkodzeń przy zabytku. Wnioskujący wskazali na koszty, które będzie musiał ponieść inwestor w wyniku rozbiórki obiektu oraz na koszty ewentualnej restytucji zabytku. Realizacja obiektu spowoduje znaczące utrudnienia dla nieruchomości sąsiednich w zakresie odprowadzania wód opadowych oraz odprowadzania ścieków i zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych. Jako niezasadne ocenili stanowisko organu, iż na podstawie decyzji o warunkach zabudowy nie można rozpocząć realizacji inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Artykuł 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwana dalej "P.p.s.a."), stanowi, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie powoduje, co do zasady, wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu. Jednakże po przekazaniu skargi zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności, jeśli w wyniku wykonania aktu lub czynności zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Z treści wniosku skarżących wynika, że dotyczy on także wstrzymania decyzji organu I instancji, zatem Sąd mając na uwadze treść art. 61 § 3 P.p.s.a. rozpoznał wniosek również w tym zakresie. Przesłankami wstrzymania wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w art. 61 P.p.s.a., są tylko niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, przy czym ocena tych przesłanek pozostawiona jest uznaniu Sądu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie wszystkie akty administracyjne kwalifikują się do wykonania, a co za tym idzie nie wszystkie podlegają wstrzymaniu. Przedmiotem ochrony tymczasowej polegającej na wstrzymaniu wykonania mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania, rozumianego jako spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżących dotyczy decyzji SKO, którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z utrwalonym i przeważającym w doktrynie poglądem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie podlega wykonaniu, a to ze względu na jej przedmiot. Na podstawie decyzji ustalającej na wniosek D. G. warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne, skarżący nie są obciążeni obowiązkiem, ani nie uzyskują uprawnienia podlegającego wykonaniu. Decyzje ustalające warunki zabudowy, wydawane są w pierwszym etapie procesu inwestycyjnego i stwierdzają tylko istnienie pewnego stanu prawnego i faktycznego. Wbrew stanowisku skarżących nie stanowią samodzielnej podstawy do podjęcia działań inwestycyjnych (do rozpoczęcia procesu inwestycyjnego) i nie podlegają wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Tym samym decyzja ustalająca warunki zabudowy nie może powodować konsekwencji w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania nieodwracalnych skutków, a zatem nie może podlegać wstrzymaniu. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy, a więc rozstrzygnięcia dającego możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia budowlanego. Nie stanowi jednak ona aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót budowlanych i realizacji planowanej inwestycji. To nie decyzja określająca warunki zabudowy, a rozstrzygnięcia, dla których jej wydanie jest warunkiem, mogą podlegać wykonaniu. Zatem ewentualnemu wstrzymaniu wykonania będzie mogła podlegać dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę i w tym postępowaniu będą mogły zostać zabezpieczone interesy skarżących (por. postanowienie NSA z dnia 3 listopada 2016 r. sygn. akt II OZ 1250/16 i z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 1017/15, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Równocześnie Sąd nadmienia, że brak przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu nie przesądza o losie skargi. Zaskarżona decyzja zostanie poddana odrębnemu badaniu pod kątem zgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Końcowo wyjaśnić należy, że nawet potencjalna wadliwość zaskarżonej decyzji, w tym podnoszona przez skarżących kwestia wyznaczenia obszaru analizowanego w sposób wadliwy, nie mają wpływu na ocenę zasadności wniosku w przedmiocie wstrzymania jej wykonania, ponieważ dokonywanie przez Sąd oceny legalności decyzji na tym etapie postępowania jest przedwczesne i niedopuszczalne. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 61 § 3 i § 5 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.