II SA/Rz 819/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Maciej Kobak Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi R. U. i S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 roku, nr [...]; II. przyznaje z budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na rzecz radcy prawnego N. S. kwotę 295,20 zł /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100/ w tym kwotę 55,20 zł podatku od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Rz 819/17 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi R.U. i S.S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Na podstawie akt ustalono, że decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Wójt Gminy [...], ustalił na wniosek Z.B. z dnia [...] września 2016 r. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "rozbudowa budynku mieszkalnego poprzez budowę komina, na terenach działki nr 26, obr. [...]". Organ uznał, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja jest zgodna z wymogami określonymi w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: "u.p.z.p."). Działka nr 26 jest dostępna z drogi publicznej gminnej – działka nr 238 poprzez teren drogi wewnętrznej gminnej – działka nr 10/6. Położona jest w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej dostępnej z tej samej drogi publicznej i na obszarze uzbrojonym w wodociągi, gaz i energię elektryczną. Teren działki objętej wnioskiem o powierzchni 0,17 ha stanowią grunty orne klas Br-ll i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Inwestor prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 1,2537 ha. Planowana inwestycja jest zgodna z przepisami szczególnymi i nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko i nie wymaga wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych jej realizacji. Wskazano też, że inwestycja jest zgodna z obowiązującymi opracowaniami planistycznymi przy wykorzystaniu istniejącej infrastruktury technicznej i wydana została po uzgodnieniu ze Starostą Powiatu [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych oraz Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w [...] w zakresie terenów górniczych. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodził się S.S., który w odwołaniu wskazał, że granica na projekcie między działkami 26 a 29/1 i od strony drogi gminnej nr 10/6 nie pokrywa się z granicą w terenie i jej przebiegiem na mapie ewidencyjnej i katastralnej będących w posiadaniu odwołującego. Już w trakcie modernizacji gruntów w 2014 r. podnosił, że rozbieżności w przebiegu granicy. Wyraził zdziwienie wobec planowanej rozbudowy komina w tej części budynku, która w jego ocenie jest posadowiona na należącej do niego działce nr 29/1. Kolegium opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2017 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu zacytowano uzasadnienie decyzji organu I instancji. Kolegium nie dostrzegło istotnych braków w materiale dowodowym, jak i naruszeń prawa procesowego mających wpływ na rozstrzygniecie, które stanowiłyby podstawę do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Przytoczyło treść przepisów u.p.z.p. stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia oraz fragmenty uzasadnień orzeczeń sądów administracyjnych. Końcowo wskazało, że organ I instancji w wydanym rozstrzygnięciu powołał właściwe podstawy prawne, jak i faktyczne swojej decyzji. Najistotniejsze okoliczności sprawy zostały przez organ I instancji wyjaśnione. Do wniosku inwestora zostały przedłożone wymagane dokumenty zaś decyzja ustalająca warunki zabudowy zawiera wszystkie niezbędne elementy oraz załączniki do decyzji, o których mowa w ustawie oraz została podpisana wraz z załącznikami przez organ wydający decyzję. Podkreślono, że strony postępowania miały zapewniony czynny udział w postępowaniu, jako że były informowane o prawie do zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami, jak i prawie do zgłaszania uwag i zastrzeżeń. Podzielając ustalenia organu I instancji Kolegium stwierdziło, że na tym wstępnym etapie, wbrew stanowisku odwołujących, postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z poszanowaniem zasad k.p.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie R.U. i S.S. zażądali jej uchylenia w całości, zarzucając sprzeczność istotnych ustaleń faktycznych z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W ocenie skarżących organ błędnie przyjął, że granica między działką nr 26 a działką 29/1 i od drogi gminnej 10/6 nie pokrywa się z rzeczywistym przebiegiem tej granicy w terenie. Kolegium powtórzyło wnioski i stanowisko organu I instancji mimo, że Wójt wydał decyzję bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, natomiast sam organ odwoławczy ograniczył się do zacytowania przepisów bez ich odniesienia do okoliczności niniejszej sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji obejmuje zaledwie 2 zdania na ostatniej stronie i nie stanowi odpowiedzi na zarzuty odwołania. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że decyzja jest zgodna obowiązującymi opracowaniami planistycznymi. Sporządzony projekt zagospodarowania działki budzi wiele wątpliwości nie zgadza się bowiem ani z mapami: katastralną ani ewidencyjną, będących w posiadaniu skarżących w zakresie przebiegu granic wskazanych wyżej działek. Już w trakcie modernizacji gruntów w 2014 r. podnosili kwestię tych rozbieżności. Wskazali, że objęta wnioskiem inwestycja ma zostać zrealizowana w tej części budynku, która jest posadowiona na części działki nr 29/1, która jest ich własnością. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o odrzucenie skargi S.S. z uwagi na uchybienie terminu do jej złożenia i oddalenie skargi R.U. z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przywrócił S.S. termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga została uwzględniona przez Sąd z przyczyn, które należało dostrzec z urzędu. Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi S.S. i R.U. jest decyzja Kolegium z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego określonego w decyzji. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek Z.B. z dnia [...] września 2016 r., którym wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "rozbudowa budynku mieszkalnego poprzez budowę komina, na terenach działki nr 26, obr. [...]". Umknęło uwadze Organów rozpoznających przedmiotową sprawę, że wniosek ten nie zawierał podpisu wnioskodawcy. Zarówno Organ I instancji, jak i Organ odwoławczy pominęły tą kluczową, dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek strony, kwestię. W nauce i orzecznictwie przyjmuje się, że w art. 61 § 1 k.p.a. ustawodawca zadeklarował obowiązywanie w procedurze administracyjnej jurysdykcyjnej zasady skargowości i oficjalności statuując w nim dwa sposoby wszczęcia postępowania administracyjnego tj: na żądanie strony lub z urzędu. Co do zasady to przepisy prawa materialnego decydują o tym, w jaki sposób ma dojść do wszczęcia postępowania w konkretnej sprawie wyznaczając rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale także określając, czy inicjatywa co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego ma wyjść od strony, czy też organ administracji publicznej powinien ten stosunek skonkretyzować z urzędu. Jeśli okoliczność ta nie wynika wprost z normy prawa materialnego , to przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia – postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, a gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień – postępowanie wszczynane jest z urzędu. Sprawy, w których toczą się postępowania wszczynane w tych dwóch formach, są sobie wyraźnie przeciwstawiane, a w orzecznictwie akcentuje się, że niedopuszczalne jest mieszanie form wszczęcia postępowania i mających do nich zastosowanie regulacji procesowych, przy czym zdarza się i tak, że postępowania w określonych rodzajach spraw mogą być wszczęte zarówno na wniosek, jak i z urzędu (por. M. Romańska [w:] A. Golęba, T. Kiełkowski, K. Klonowski, H. Knysiak - Molczyk (red.) Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz do art. 61, WK 2015) . W orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może się toczyć jedynie na wniosek, jest dopuszczalne, jeśli strona niewątpliwie taki wniosek złożyła. Rozpoczęcie czynności procesowych i wydanie decyzji bez wniosku strony stanowi bowiem rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) (wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2010 r., I SA/Wa 230/10, LEX nr 750774). W takiej sytuacji bowiem dochodzi do skonkretyzowania treści stosunku prawnego, zanim jeszcze zrealizuje się jedna z przesłanek decydujących o jego powstaniu, a mianowicie zanim uprawniony podmiot złoży oświadczenie wyrażające wolę uzyskania takiej konkretyzacji. Kluczowe jest, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczynane jest wyłącznie na skuteczny, czyli niedotknięty brakami formalnymi, wniosek inwestora. Podstawową zatem powinnością organu administracji publicznej właściwego w sprawie jest zbadanie, czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest kompletny, tj. czy spełnia ogólne wymagania dla tego rodzaju pism wskazane w art. 63 § 2 - 3a k.p.a. i w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 63 § 2 k.p.a., czyli w art. 53 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 64 u.p.z.p. W sytuacji, gdyby wniosek zawierał braki w tym zakresie, to stosownie do treści art. 64 § 2 k.p.a. organ ma obowiązek wezwać składającego wniosek do usunięcia tych braków pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Źródła obowiązku opatrzenia podpisem wnioskodawcy podania inicjującego postępowanie administracyjne należy upatrywać w regulacji art. 63 § 3 k.p.a. zd. pierwsze, ab inito k.p.a., wedle którego podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego. Podpis na podaniu jest tym elementem, który warunkuje potwierdzenie pochodzenia żądania od osoby określonej jako wnosząca podanie i pozwala zidentyfikować, czy podanie pochodzi od podmiotu uprawnionego. Dla postępowań wszczynanych na wniosek, złożenie wniosku zawierającego w sobie oświadczenie strony wyrażające jej wolę uzyskania aktu konkretyzującego jej prawa i obowiązki w określonym stanie faktycznym stanowi przesłankę materialnoprawną decydującą o dopuszczalności prowadzenia postępowania. Zatem odstąpienie przez organ od wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku powoduje, że nie może on wywołać zamierzonego skutku prawnego. W przełożeniu na realia rozpatrywanej sprawy brak podpisu Z.B. z dnia [...] września 2016 r. pod wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowił przeszkodę do skutecznego wszczęcia postępowania oraz, co się z tym wiąże, do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zaniechanie Organu I instancji w zakresie wezwania do uzupełnienia tego braku formalnego wniosku oraz Organu II instancji, który uchybienia tego nie dostrzegł w postępowaniu odwoławczym musiało skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji organów obu instancji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 135 i 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nieuzupełnienie braków formalnych podania stało na przeszkodzie odniesieniu się do meritum sprawy przez Sąd, bowiem na tym etapie postępowania byłoby to przedwczesne. Ponownie rozpatrując sprawę Organ I instancji podejmie próbę wezwania do uzupełnienia podpisu pod wnioskiem Z.B. o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] września 2016 r., a w razie skutecznego usunięcia tego braku merytorycznie rozpatrując sprawę zwróci uwagę na następujące kwestie: - formułując rozstrzygnięcie decyzji organ związany jest treścią wniosku inicjującego postępowanie wyznaczającego zakres i przedmiot tego postępowania. Organ winien zatem w sentencji decyzji wskazać szczegółowo, o jaką rozbudowę chodzi mając na uwadze, że Z.B. we wniosku z dnia [...] września 2016 r. zażądał ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na "rozbudowie budynku mieszkalnego poprzez budowę komina, na terenach działki nr 26, obr. [...]". - respektując zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 k.p.a. organ I instancji obowiązany jest do merytorycznego rozpoznania sprawy, zaś organ II instancji do jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Istota dwuinstancyjności nie ogranicza się zatem tylko do kontroli podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, ale polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Oznacza to zatem, że uzasadnienie organu odwoławczego nie może sprowadzać się do zacytowania przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia oraz orzeczeń sądowych, opatrzonego enigmatycznym komentarzem o prawidłowości stanowiska organu I instancji. Organ odwoławczy winien ponownie rozpoznać sprawę oraz odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym do kwestii granic pomiędzy nieruchomością objętą wnioskiem oznaczoną nr 26, a nieruchomością nr 29/1 należącą do S.S., na której znajduje się, w jego ocenie, część budynku objęta wnioskiem. Jeżeli zarzuty odwołania są chybione i nie mogą skutkować uwzględnieniem odwołania powody takiego zapatrywania organu winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. - wyznaczając granice obszaru analizowanego organ winien mieć na uwadze treść § 3 ust. 1 i ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem), z którego wynika, że granice te wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, co wynika wprost z § 2 pkt 5 rozporządzenia, przy czym organ ma obowiązek wskazać tą część działki, którą uznał za jej front. - dokonując analizy urbanistycznej pod kątem spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ ma obowiązek ustalić czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem czy planowana zabudowa odpowiada zabudowie istniejącej i stanowi jej kontynuację. Analiza urbanistyczna winna być skoncentrowana na planowanej zmianie sposobu zagospodarowania, a więc z jej treści ma wynikać, czy i która z działek znajdujących się w obszarze analizowanym jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. - organ winien wyjaśnić czy wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy warunkowane jest w rozpatrywanej sprawie zachowaniem "zasady dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., mając na uwadze, iż zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. warunku tego nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Z tych przyczyn Sąd orzekł na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 135 i 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności decyzji obu instancji. O przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.