II SA/Rz 819/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącej A. C. kwotę 400 zł /słownie: czterysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia 27 maja 2020 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS" lub "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju. Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu: Decyzją z dnia 14 kwietnia 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wymierzył A. C. (dalej: "skarżącej") karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do zakazu odbywania imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju. Organ I instancji podał, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.), z dniem 20 marca 220 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii. Zgodnie zaś z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 566 z późn. zm.), w okresie od dnia 1 kwietnia 2020 r. do dnia 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się innych niż określone w pkt 1 zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych oraz imprez, spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, z wyłączeniem spotkań danej osoby z jej osobami najbliższymi w rozumieniu art. 115 § 11 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny lub z osobami najbliższymi osobie, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu. W ocenie organu I instancji, zakaz ten dotyczył zatem również wszelkich prywatnych spotkań i zebrań niezależnie od ich rodzaju, które nie są niezbędne, a w czasie stanu epidemii mogły sprzyjać rozwojowi epidemii. Z informacji uzyskanych od Policji wynikało, że skarżąca nie zastosowała się do ww. zakazu, gdyż w dniu 3 kwietnia 2020 r., w [...] w mieszkaniu przy ul. [...], brała udział w spotkaniu towarzyskim, w którym uczestniczyły łącznie 4 osoby, niebędące jej osobami bliskimi i z którymi wspólnie nie zamieszkiwała. PPIS podniósł, że przekazaną informację uznał za wiarygodną i wystarczającą do wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 1 i art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845). Mając zaś na uwadze określone art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn zm.) – dalej: "k.p.a." okoliczności mające wpływ na ustalenie wysokości kary pieniężnej, organ za zasadne uznał wymierzenie kary w najniższej ustawowo dopuszczalnej wysokości – 10 000 zł. Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, skutkującego błędnym uznaniem krótkotrwałego spotkania z dnia 3 kwietnia 2020 r. jako spotkania towarzyskiego. Podniosła, że została pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu i nie zna treści notatki Policji, natomiast nie przebywała w mieszkaniu przy ul. [...] a jedynie w przedsionku klatki schodowej. Powodem spotkania były zaś trudności związane ze sprzętem komputerowym skarżącej, uniemożliwiające zdalne nauczanie jej dzieci oraz próby wypożyczenia jej w tym celu laptopa od znajomych R. O.. Odwołująca się podkreśliła, ze nie miał wiedzy o kwarantannie nałożonej na jednego z uczestników spotkania oraz nie lekceważyła funkcjonariuszy Policji. W świetle powyższego w sprawie zachodzą podstawy do uznania, że zaistniałe naruszenie prawa miało charakter znikomy w rozumieniu art. 189d k.p.a., co z kolei winno stanowić podstawę odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Podzielając w całości stanowisko organu I instancji PWIS podał, że kluczowym dowodem w sprawie jest notatka urzędowa Policji, z której jednoznacznie wynika, ze M. M. zaprosił do swojego mieszkania trzy osoby, w tym skarżącą, które miały świadomość odbywanej przez niego kwarantanny. W ocenie organu odwoławczego, gdyby skarżąca w rzeczywistości przebywała na korytarzy, to taka informacja z pewnością znalazłaby się we wskazanej notatce. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że konieczność wypożyczenia laptopa od osób postronnych jest zaspokojeniem niezbędnych potrzeb życiowych, gdyż jeżeli dzieci skarżącej nie miały dostępu do wirtualnego nauczania, to obowiązek zapewnienia sprzętu w tym celu ciążył na szkole. Wątpliwe jest także, aby skarżąca chciała pożyczyć laptop od obcej osoby – zwłaszcza w okresie pandemii – nie dokonuj uprzedniego rozeznania, że osoba ta posiada tego rodzaju sprzęt. W tym stanie rzeczy, nałożenie na skarżącą kary pieniężnej uznać należało za zasadne. Skarżąca stworzyła bowiem istotne i realne ryzyko dla innych osób narażonych na zakażenie, natomiast sama kara ma pełnić także funkcję prewencyjną. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. C. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez wadliwe i niepełne ustalenie stanu faktycznego sprawy; II. art. 10 § 1 w zw. z art. 10 § 2 K.p.a., poprzez brak zapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu oraz uznanie, że załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki, podczas gdy w rzeczywistości skarżąca powinna uzyskać możliwość ustosunkowania się do materiału dowodowego przed wydaniem decyzji na skutek zawiadomienia przez organ o możliwości wglądu do akt sprawy, w szczególności że sprawa ta nie należy do katalogu spraw pilnych ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną; III. art. 8 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji; IV. art. 189d K.p.a. poprzez brak uwzględnienia wszelkich okoliczności mających znaczenie przy wymierzaniu wysokości pieniężnej kary administracyjnej, które skarżąca przestawiła w sposób szczegółowy; V. art. 189d K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w opisywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki do uznania, że waga naruszenia jest znikoma, a tym samym poprzez brak odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, podczas gdy wyjaśnienia skarżącej, oraz przedstawiany przez nią materiał dowodowy jasno wskazuje, że działanie skarżącej w żaden sposób nie stwarzało ryzyka rozprzestrzeniania się wirusa; VI. art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 4, ust. 7, art. 46b pkt 1, art. 46 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych ludzi w zw. z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2, poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie zachowanie skarżącej stwarzało zagrożenie rozprzestrzenienia się koronawirusa, podczas gdy działanie skarżącej nie stwarzało żadnego zagrożenia epidemicznego zarówno dla osób biorących udział w zdarzeniu jak i dla społeczeństwa, ponieważ skarżąca nie weszła do mieszkania M. M. a jedynie znajdowała się w przedsionku klatki schodowej graniczącej z mieszkaniem M. M.; ponadto poprzez błędne uznanie, że zdarzenie z dnia – jak podała 4 kwietnia 2020 r. stanowiło spotkanie nieobejmujące czynności związanych z zapewnieniem podstawowych potrzeb życiowych, podczas gdy w rzeczywistości wizyta skarżącej była konieczna z uwagi na konieczność wypożyczenia sprzętu komputerowego od M. M. celem zapewnienia laptopa swoim dzieciom, który to okazał się niezbędny z uwagi na zdalne nauczanie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest zasadna. Stan faktyczny sprawy nie został bowiem ustalony prawidłowo, a istotne wątpliwości co do jego ważkich – z punktu widzenia przepisów prawa materialnego elementów, wskazywane przez skarżącą, zostały pominięte przez organy. Na wstępie niniejszych rozważań Sąd stwierdza, że podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie była notatka Policji z dnia 3 kwietnia 2020 r. przekazana PPIS w dniu 4 kwietnia 2020 r. Notatka ta stała się przyczyną wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu w kontrolowanej sprawie (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z 6 kwietnia 2020 r.). Należy podkreślić, że uczestnikiem zgromadzenia wg Policji i organów był M.M. objęty kwarantanną. Spotkanie zakwalifikowane jako zgromadzenie miało mieć miejsce w jego mieszkaniu. Interwencja Policji, wg zgłoszenia sąsiada, wskazywała na naruszenie przezeń obowiązku kwarantanny. Fakt pozostawania M. M. na kwarantannie w dniu 3 kwietnia 2020 r. był bezsporny. Wprost wynika to z pisma PPIS z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie [...], w aktach tut. Sądu II SA/Rz 794/20. Konsekwencje niezastosowania się do obowiązku kwarantanny zostały uregulowane m.in. w art. 15 zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dalej jako "ustawa COVID-19". Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł. Przy czym, stosownie do art. 15zzzn ust. 2 ustawy COVID-19, stwierdzenie naruszenia obowiązku, o którym mowa w ust. 1, może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów. W okolicznościach niniejszej sprawy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na podstawie notatki urzędowej dotyczącej naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, sporządzonej przez funkcjonariusza. Informacje w niej zawarte dotyczyły kilku osób, które zostały wylegitymowane przez funkcjonariuszy na miejscu zdarzenia. Zdaniem Sądu przekazanie notatki urzędowej odbyło się na ważnej podstawie prawnej. W efekcie wszczęcie postępowania z urzędu na podstawie niewadliwie uzyskanych informacji było legalne. Organy obu instancji przyjęły za niewątpliwy stan faktyczny sprawy wynikający z treści przedmiotowej notatki. Skarżąca w odwołaniu, jak i skardze jednoznacznie zakwestionowała go podnosząc, że nie wchodziła do mieszkania M. M., będącego znajomym jej kolegi R. O. i składając na tę okoliczność wnioski dowodowe z przesłuchania ich w charakterze świadków. Pominięcie zaoferowanych przez skarżącą dowodów w okolicznościach sprawy było błędne. Dowód z notatki służbowej nie jest jedynym możliwym w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej. Art. 75 §1 k.p.a. nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W rozpatrywanej sprawie organy, ani nie przesłuchały funkcjonariuszy policji, ani nie przesłuchały samej skarżącej. W konsekwencji Sąd uznał ich ustalenia za dowolne tj. dokonane z naruszeniem art. 80 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Skoro zebrany materiał dowodowy nie zawiera podstawowych dokumentów i dowodów w sprawie, to ocena niepełnego materiału dowodowego jest ocena dowolną. Należy podkreślić, że organy oparły się na treści notatki służbowej (liczba pojedyncza) z dnia 3 kwietnia 2020 r. Problem w tym, że z interwencji sporządzono dwie różne notatki, dokumentujące zastaną przez funkcjonariuszy sytuację. Wątpliwości Sądu co do stanu faktycznego sprawy uzasadnione są także istotną rozbieżnością w treści notatek urzędowych sporządzonych przez interweniujących funkcjonariuszy. Z notatki sierż. szt. Ł. C. jako godzinę interwencji wskazano 21:30, zaś w notatce posterunkowego A. K. opisano ją jako 20:40. Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, że organy dysponowały w toku prowadzenia postępowań administracyjnych przeciwko uczestnikom spotkania ich wyjaśnieniami, które diametralnie różniły się co do jego przebiegu jak i charakteru znajomości jego uczestników. Sąd, prowadząc także sprawy o sygn. akt II SA/Rz 794/20, II SA/Rz 791/20 uzyskał z urzędu informację, że wg uczestników spotkania J. C. i M. Sz. skarżąca nie tylko zna M. M., ale wg nich jest jego partnerką. W toku postępowania administracyjnego podali oni jeszcze inna wersję wydarzeń. Okoliczności te przesądzają o tym, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo. Skoro czas i miejsce zdarzenia (mieszkanie P. M.) czy też klatka schodowa w bloku są wątpliwe, a przebieg spotkania wg jego uczestników jak i funkcjonariuszy był różny, konieczne jest ustalenie stanu faktycznego w sposób pewny. W tym celu należy przeprowadzić zaoferowane przez skarżącą dowody, przesłuchać uczestników spotkania oraz funkcjonariuszy celem wyjaśnienia treści sporządzonych przez nich notatek. Oznacza to, że postępowanie dowodowe prowadzone było z obrazą art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy. Kwestia oceny zachowania się skarżącej jako sankcjonowanego karą pieniężną jest otwarta, dlatego Sąd na tym etapie postępowania nie ma możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie prawidłowości stosowania przepisów prawa materialnego przez organy. Kwestia czy i jakie to będą przepisy okaże się po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i ustaleniu stanu faktycznego sprawy w sposób należyty. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.