II SA/Rz 82/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji granic I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego M. W. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. W. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] (dalej: "WINGiK w [...]") z [...] grudnia 2013 r. nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Starosty Powiatu [...] (dalej też Starosta) z [...] listopada 2013 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji granic działki nr ewid. 2598 z działkami 2604/2 i 2605 w [...]. Opisane postanowienie Starosty wydano z powołaniem się na art. 28 i art. 61a ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "Kpa") oraz art. 22 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. DZ. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm., dalej: "Pgk"). Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ podał, że M. W. w pismach kierowanych do Głównego Geodety Kraju i Wojewody [...], przekazanych następnie według właściwości, domagał się podjęcia czynności w sprawie zawężenia drogi dojazdowej do swojej posesji zlokalizowanej na działce nr ewid. 2596, ponieważ w jego ocenie właściciele działek położonych po przeciwległej stronie ul. R. tj. działki nr 2598, "weszli" w drogę zawężając ją przy działkach nr 2605 i 2604/2 i przez to zawłaszczając ją w połowie. Zawężenie drogi utrudnia wnioskodawcy dojazd do posesji. Organ I instancji ustalił, że działka nr 2598 stanowi własność Gminy [...], a działki nr 2605 i 2604/2 należą do H. i T. W. Dlatego też uznano, że M. W. nie legitymuje się interesem prawnym w sprawie dotyczącej przebiegu granicy ewidencyjnej pomiędzy działką nr 2598 a działkami nr 2605 i 2604/2 i aktualizacji danych ewidencyjnych, lecz jedynie interesem faktycznym, który nie jest wystarczający do nabycia statusu strony. W zażaleniu na to postanowienie M. W. zarzucił, że sprawa zawężenia drogi nie została załatwiona, podczas gdy prowadząc gospodarstwo rolne musi korzystać z tej drogi, po której porusza się maszynami rolniczymi. Droga ta do 2004 r. miała 6 m szerokości, po czym została zawężona do 3 m przez właścicieli działek nr 2605 i 2604/2. Utrudnia mu to poruszanie się po niej. M. W. dość chaotycznie, ale jednak wskazywał też na pozostawiony przez siebie przy drodze pas zieleni, za który opłaca podatki. Powołanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2013 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżone orzeczenie w mocy. Uznał - podobnie jak Starosta - że wnioskodawca nie posiada statusu strony postępowania w sprawie sprostowania danych ewidencyjnych dotyczących przebiegu granicy działki nr 2598 z działkami 2604/2 i 2605. Nie jest bowiem właścicielem żadnej z nich, a jako użytkownik drogi zlokalizowanej na działce nr 2598 posiada jedynie interes faktyczny, a nie prawny w rozstrzygnięciu podnoszonych przez siebie zagadnień. Tymczasem zgodnie z art. 20 ust. 2 Pgk i § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), stronami postępowania w sprawie zmian w ewidencji gruntów i budynków w zakresie granic i powierzchni działek są właściciele działek, a także osoby nimi władające oraz właściciele działek sąsiednich. Działki nr 2604/2 i 2605 położone są jednak po przeciwnej stronie działki nr 2598, do której przylega działka M. W. o nr 2596. Dlatego też podjęte rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania było prawidłowe. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem M. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę, przedstawiając w niej argumentację zbieżną do prezentowanej w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę WINGiK w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonym postanowieniu. Organ zwrócił również uwagę, że na wcześniejszym etapie postępowania Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] kwietnia 2013 r., po rozpatrzeniu podania M. W., odmówił aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w sprawie sprostowania granicy działki nr 2598, jednak wskutek uwzględnienia odwołania wnioskodawcy decyzją z [...] lipca 2013 r. uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W następstwie wydane zostały zaskarżone do Sądu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, ze skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn, które zostały wzięte pod uwagę z urzędu. Stosownie do art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Po zapoznaniu się z przedstawionymi Sądowi aktami sprawy nie sposób oprzeć się wrażeniu, że organy nie dołożyły należytych starań by załatwić sprawę, z którą zwrócił się do nich obywatel. Faktem jest, iż M. W. jest mało komunikatywny, swoje pisma formułuje tak jak umie, co nie zawsze oznacza – zrozumiale, lecz nie zwalnia to organów z obowiązku ustalenia o co właściwie mu chodzi, jakie są jego intencje. Analizując złożone w toku postępowania administracyjnego pisma i oświadczenia skarżącego, w ocenie Sądu organy nie ustaliły w pełni jego woli co do zakresu złożonych żądań. Skarżący nie wskazywał bowiem jedynie na konieczność sprostowania błędu co do przebiegu granicy pomiędzy drogą – działką nr 2598 a działkami 2604/2 i 2605. Umknęło uwadze organów, że M. W. domagał się też sprostowania błędu powstałego w wyniku modernizacji ewidencji a dotyczącego przebiegu granicy między działką 2598 i działką nr 2596, której jest właścicielem. Powyższe wynika m.in. z treści: - protokołu spisanego w dniu 6 września 2013 r. - protokołu oględzin z dnia 7 października 2013 r. - pisma z 28.10.2013 r. - notatki służbowej z 16.04.2012 r. Trochę mniej klarownie wynika też z treści: - pisma skarżącego z 27.11.2012 r. - pisma z 17.05.2012 r. - pisma z 16.04.2012 r. - odwołania od decyzji z [...].04.2013 r. - zażalenia na postanowienie z [...].11.2013 r. Organy skupiły się jedynie na tych wskazaniach skarżącego, które dotyczyły granicy po drugiej stronie drogi, zupełnie pomijając te odnoszące się do granicy jego działki. Pozostawienie w tej sytuacji w obiegu prawnym zaskarżonego postanowienia spowodowałoby, że organy w ogóle nie rozpoznałyby w pełnym zakresie żądań M. W. Na rozprawie w dniu 18 marca 2014 r. skarżący potwierdził, że oprócz kwestii zawężenia drogi po przeciwnej stronie niż jego działka, chodzi mu o granicę działki 2596 z działką drogową 2598, gdyż zostawił 2 metrowy pas zieleni na poboczu drogi. Organy postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. odmówiły skarżącemu legitymacji odwołując się do braku interesu prawnego bez dokładnego wyjaśnienia intencji osoby inicjującej postępowanie. Tymczasem – na co wskazywał skarżący – przedmiot jego żądań dotyczących sprostowania błędów popełnionych – jego zdaniem w wyniku modernizacji ewidencji gruntów był szerszy. Organy powinny więc najpierw wyjaśnić czego domagał się wnoszący o aktualizację rozumianą jako utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 454 ze zm.). Dopiero po wyjaśnieniu tej okoliczności stosownie do zasad wynikających z art. 7, 8 i 61 § 1 k.p.a. można ocenić czy dany wniosek możliwy jest do załatwienia w ramach jednego postępowania w tym biorąc pod uwagę interes prawny osoby wnoszącej podanie. Organy wadliwie pominęły też okoliczność, że wcześniej w sprawie z wniosku skarżącego, która przecież już się toczyła została wydana decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. Nie można więc odmawiać wszczęcia postępowania, które już było w toku a nawet zapadła w nim merytoryczna decyzja uchylona w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 61a k.p.a. jak wynika z jego treści znajduje zaś zastosowanie na etapie wstępnym, gdy odmawia się jego wszczęcia. Odmawiając wszczęcia postępowania co do części zgłoszonych żądań w sytuacji gdy postępowanie administracyjne już się toczyło i bez podjęcia czynności w celu nadania biegu i załatwienia wszystkich, pozostałym organy naruszyły w/w przepisy postępowania, w tym art. 61 a k.p.a., co oczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – zwłaszcza co do żądania aktualizacji granicy działek 2596 i 2598, skoro skarżący jest właścicielem pierwszej z nich. Mając na uwadze powyższe Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.