II SA/Rz 820/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie SO (del.) Tomasz Smoleń NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 7 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi M.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie dodatku mieszkaniowego uchyla zaskarżoną decyzję II SA/Rz 820/09 Uzasadnienie Przedmiotem skargi M. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) z [...].08.2009 r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Prezydent Miasta [...] decyzją z [...].04.2008 r. przyznał M. Z. prawo do dodatku mieszkaniowego na okres od 1.04.2008 r. do 30.09.2008 r., a następnie decyzją z [...].07.2008 r. wstrzymał wypłatę dodatku po uzyskaniu informacji od Spółdzielni "A.", że strona nie reguluje na bieżąco należności za zajmowany lokal. W tej ostatniej decyzji pouczono, że w przypadku braku uregulowania zaległości w terminie 3 miesięcy od ich powstania, decyzja o przyznaniu prawa do dodatku wygaśnie. M. Z. w dn. 2.10.2008 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta o przyznanie prawa do dodatku mieszkaniowego składając stosowny wniosek. Organ uzyskał od Spółdzielni "A." informację, że toczy się postępowanie przed Sądem Rejonowym w P. z powództwa spółdzielni wobec wnioskodawczyni o zapłatę zaległości z tytułu należności za zajmowany lokal. Decyzją z [...].12.2008 r. Prezydent Miasta odmówił M. Z. przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego, od której M. Z. wniosła odwołanie. W wyniku rozpatrzenia powyższego odwołania SKO decyzją z [...].02.2009 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji, a sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Motywem decyzji kasacyjnej było to, że organ II instancji stwierdził brak w aktach sprawy decyzji o wstrzymaniu wypłaty dodatku mieszkaniowego, ponadto zarzucił brak wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności nie ustalenia, czy strata bilansowa w spółdzielni za 2006 r. oraz opłata za media 2007 r. dotyczą lokali mieszkalnych, w tym lokalu strony. Prezydent Miasta decyzją z [...].05.2009 r. nr [...] orzekł o odmowie przyznania M. Z. dodatku mieszkaniowego. W podstawie prawnej powołał się na dyspozycję art. 7 ust. 11 i 12 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21.06.2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71, poz. 734 ze zm., zwana dalej Udm), § 1 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 28.12.2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. nr 156, poz. 1817 ze zm.), a także art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W uzasadnieniu odmownej decyzji przytoczono treść art. 7 ust. 11 Udm i wskazano, że w świetle poczynionych przez organ ustaleń faktycznych wnioskodawczyni posiada zadłużenie względem spółdzielni mieszkaniowej. Organ wskazał, że decyzją z [...].07.2008 r. wstrzymano M. Z. dodatek mieszkaniowy przyznany na okres od kwietnia do września 2008 r. Przytaczając zasadnicze powody wydania przez SKO decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia wskazano, że w świetle udzielonych przez Spółdzielnię "A." informacji M. Z. winna jest uiścić należność z tytułu straty bilansowej spółdzielni za 2006 r. oraz opłatę za media z 2007 r. na mocy uchwały władz tej spółdzielni. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. Z. podnosząc zarzut jej sprzeczności z rozporządzeniem Rady Ministrów z 28.12.2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych wywodząc, że nie przewiduje ono, aby do wyliczenia dodatku mieszkaniowego brać pod uwagę opłaty obejmujące pokrycie straty bilansowej spółdzielni, opłaty za media oraz odsetek od rat kapitałowych. W ocenie odwołującej się straty zostały spowodowane niegospodarnością władz spółdzielni. Zdaniem M. Z. należności z tytułu straty bilansowej spółdzielni oraz zaległość z tytułu opłaty za media nie powinny być wliczane do opłat czynszowych. Organ I instancji nie uwzględnił odwołania we własnym zakresie. Rozpoznając to odwołanie SKO opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji powołując się w podstawie prawnej na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 7 ust. 12 Udm. Organ odwoławczy przytoczył fakt wstrzymania M. Z. dodatku mieszkaniowego decyzją Prezydenta Miasta z [...].07.2008 r. Kolegium wyeksponowało, że M. Z. dokonując wpłaty z tytułu zaległości nie uwzględniła należności z tytułu pokrycia części straty bilansowej spółdzielni za 2006 r. oraz opłaty za media za 2007 r. Jeśli chodzi o argumentację odwołującej się odnośnie ujmowania w opłatach czynszowych przez organy spółdzielni należności z tytułu pokrycia straty bilansowej oraz opłat za media ponad wskazania indywidualnych liczników ich zużycia, to organ odwoławczy wskazał, że nie jest uprawniony do ingerowania w uchwały organów spółdzielni mieszkaniowych. Decyzję doręczono M. Z. w dn. 14.08.2009 r. W dn. 12.08.2009 r. M. Z. listem poleconym wniosła za pośrednictwem SKO skargę na decyzję z "[...].08.2009 r.[...]". Skarżąca podnosi, że po wstrzymaniu jej dodatku mieszkaniowego w lipcu 2008 r. uiściła zaległości czynszowe bez uwzględnienia straty bilansowej spółdzielni za 2006 r. oraz opłaty za media za 2007 r. Podała, że posiada indywidualny licznik zużycia wody, w jej ocenie strata bilansowa Spółdzielni "A." została spowodowana przez niegospodarność jej władz, w tej sprawie toczyć się ma postępowanie prokuratorskie. Po interwencji skarżącej odnośnie charakteru uiszczonych zaległości czynszowych, w ocenie M. Z., Prezydent Miasta winien wznowić wypłatę dodatku mieszkaniowego, czego nie uczynił. W ocenie skarżącej organy orzekające w sprawie nie uwzględniają tego, że rozporządzenie Rady Ministrów z 28.12.2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych straty bilansowej ani opłaty za media z 2007 r. nie bierze pod uwagę, gdy chodzi o przyznawanie dodatku mieszkaniowego. W ocenie skarżącej organ I instancji winien przeciwdziałać niegospodarności władz spółdzielni, nie zaś działać pod ich wpływem. Dodatkowo M. Z. powołuje się na elementy słusznościowe – samotne wychowywanie czwórki dzieci. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd w pierwszej kolejności poddał kontroli zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z przepisami procesowymi i doszedł do wniosku, że zapadła ona z obrazą prawa. SKO nie zwróciło uwagi, że już po wniesieniu odwołania i zawiadomieniu skarżącej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, imieniem M. Z. czynność tę dokonała ustanowiona jej pełnomocnikiem matka skarżącej – Ł. G. (por. k. 38-39 akt administracyjnych organu I instancji). Zakres udzielonego pełnomocnictwa Ł. G. obejmuje m.in. doręczenia, reprezentowanie we wszystkich sprawach przed "wszystkimi urzędami i instytucjami, organami samorządowymi i administracyjnymi", odbioru korespondencji, akta sprawy nie wskazują, aby to pełnomocnictwo zostało odwołane. Niesporne jest, że SKO wydaną przez siebie decyzję nie doręczało pełnomocniczce M. Z., a wyłącznie stronie skarżącej (por. k. 12 akt II instancji). Nie doręczając decyzji po przedstawieniu pełnomocnictwa i przystąpieniu pełnomocnika do podejmowania czynności procesowych w sprawie, organ odwoławczy uchybił niewątpliwie art. 40 k.p.a., zgodnie z którym od tej chwili to pełnomocnikowi winny być doręczane pisma procesowe, w tym i wydawane w toku postępowania decyzje administracyjne. Obowiązek uwzględnienia udziału pełnomocnika obciąża organ prowadzący postępowanie. W judykaturze okoliczność braku udziału pełnomocnika wywołana wadliwym działaniem organu traktowana jest równoznacznie z pominięciem strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.06.1998 r. III SA 1597/96, baza orzeczn. LEX nr 35482, postanowienie Sądu Najwyższego z 9.09.1993 r., III ARN 45/93, OSNCAPiUS 5/1994, poz. 112). Jeżeli organ pomija pełnomocnika to niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony swych praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony prawnej, jaką powinna ona otrzymać w państwie prawa. Powyższe uchybienie procesowe SKO sprowadza się do naruszenia zatem art. 10 § 1 k.p.a. nakazującego zapewnić stronie prawo do czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium, zdaniem Sądu przepis ten ma zastosowanie także i w tym przypadku, gdy strona działa poprzez ustanowionego przez siebie pełnomocnika. Niezawiniony brak udziału w postępowaniu przez stronę stanowi jedną z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), w ocenie Sądu przepis ten ma także zastosowanie, gdy z winy organu pominięto pełnomocnika. Z tego względu zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa nakazująca uchylenie zaskarżonej decyzji. Przyczyna ta nie ma przy tym znaczenia z tego względu, czy dostrzeżone uchybienie mogło mieć lub miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy administracyjnej, w aspekcie uwzględnienia skargi. Uwzględnienie skargi z przyczyny naruszenia przepisów procesowych uniemożliwia rozważenie zarzutów skarżącej dotyczących wykładni przepisów Udm, a więc prawa materialnego. Uchylenie zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę treść decyzji wydanej w I instancji (odmowa przyznania prawa do dodatku mieszkaniowego) nie uzasadniało opatrywania wyroku klauzulą ochrony tymczasowej na czas do ewentualnego uprawomocnienia się niniejszego wyroku.