II SA/Rz 820/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Elżbieta Mazur – Selwa WSA Joanna Zdrzałka / spr. / po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi Z. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania uchyla zaskarżone postanowienie. II SA/Rz 820/17 UZASADNIENIE Pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r. ZR zwrócił się do Burmistrza [...] o zmianę wypłacanego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne. Uzasadniając zgłoszone żądanie podniósł, że obecnie pobiera zasiłek dla opiekuna w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną żoną – AR, natomiast w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. K 38/13 winien zostać uznany za osobę uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w kwocie należnej opiekunowi osoby niepełnosprawnej, która nie ukończyła 25 roku życia. W odpowiedzi na zgłoszony wniosek, Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych, Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], działająca z upoważnienia Burmistrza [...], pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] poinformowała wnioskodawcę, że w myśl obowiązujących przepisów nie jest możliwa zmiana wypłacanego zasiłku dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne, gdyż w świetle przedłożonego do akt sprawy orzeczenia o niepełnosprawności, niepełnosprawność jego żony powstała po ukończeniu przez nią 25 roku życia. Ponadto, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna. ZR wniósł odwołanie od – jak wskazał – "decyzji Burmistrza [...] objętej pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]" o odmowie zmiany wypłacanego mu zasiłku opiekuńczego. Zdaniem odwołującego, organ, w kontekście wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, winien ustalić jakie konsekwencje prawne wynikają z utraty mocy zakwestionowanego przepisu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1518 z późn. zm.) – dalej: "u.ś.r.", a następnie rozpatrzyć złożony wniosek zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a.", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania ZR. Zdaniem Kolegium, odwołanie ZR uznać należało za niedopuszczalne, gdyż w dniu [...] kwietnia 2017 r. Burmistrz [...] nie wydał ani decyzji, ani postanowienia, które w ocenie Kolegium mogłyby zostać zaskarżone odwołaniem. Pismo to nie zawiera bowiem minimum elementów formalnych dla uznania go za decyzję, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia i wskazania właściwego organu. Należy je natomiast traktować jako informację przekazaną stronie, która nie ma jednakże wiążącego charakteru. Organ odwoławczy podniósł, że okoliczności te, wobec treści art. 134 k.p.a., obligowały od stwierdzenia niedopuszczalności wniesionego odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ZR wniósł o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego sporne pismo organu I instancji, wbrew argumentacji wyrażonej przez Kolegium, stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu k.p.a., która weszła do obrotu prawnego. Akt ten zawiera bowiem rozstrzygnięcie, jako że w sposób dorozumiany odmawia uwzględnienia wniosku skarżącego, został wydany z upoważnienia Burmistrz [...] przez pracownika jednostki organizacyjnej Gminy powołanej do wydania decyzji administracyjnych w zakresie pomocy społecznej i świadczeń rodzinnych, a ponadto zostało mu ono urzędowo doręczone. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066) jest przez. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest wydane w oparciu o art. 134 k.p.a. postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania Zasadniczym motywem uznania niedopuszczalności odwołania ZR od pisma Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. było stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], że pismo to nie nosi cech decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowym akceptowany jest pogląd, iż decyzja administracyjna to inaczej kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracyjnych w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5.02.1988r. III AZP 1/88, OSPiKA 3/89, poz.59). Niezbędne elementy treści decyzji administracyjnej wymienia przepis art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis (podpis elektroniczny) z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, pouczenie o prawie wniesienia powództwa do sądu powszechnego, sprzeciwu od decyzji lub skargi do sądu administracyjnego – w określonych przypadkach (art. 107 § 1 pkt 9). Przesłanką kwalifikowania aktu jako decyzji administracyjnej, w przypadkach wątpliwych stanowi pojęcie materialne decyzji administracyjnej konstruowane z elementów niespornych w nauce prawa administracyjnego, natomiast pojęcie procesowe decyzji administracyjnej daje podstawę do kontroli poprawności jej formy oraz procedury podjęcia (J. Borkowski (w:) B. Adamiak red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 2013 r. wyd. 13). Mając na uwadze powyższe podnieść należy, iż podstawą dla uznania określonej czynności (pisma) organu administracyjnego za decyzję administracyjną jest posiadanie przez tę czynność trzech cech: a) musi być to przejaw woli organu administracyjnego, co należy rozumieć jako władcze narzucenie przez rozstrzygający sprawę organ swojego stanowiska; b) wola organu administracyjnego musi być oparta na przepisach prawa powszechnie obowiązującego; c) wola organu administracyjnego musi rozstrzygać konkretną sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej (strony). Należy przy tym zaznaczyć, że nawet w wypadku braku dla danego rozstrzygnięcia podstawy prawnej, będzie ono decyzją, chociaż obciążoną istotną wadą. W konsekwencji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu. Z tego względu pismo nie mające formy przynależnej decyzji jest decyzją administracyjną, jeżeli pochodzi od organu administracji publicznej, skierowane jest na zewnątrz i w sposób władczy rozstrzyga o prawach lub obowiązkach podmiotów administrowanych w sprawie indywidualnej (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21.02.1994 r., I SAB 54/93). Do elementarnych cech decyzji zaliczyć zatem należy: oznaczenie organu, wskazanie adresata tej decyzji, rozstrzygnięcie i podpis osoby upoważnionej do wydania decyzji. Te elementy zawiera pismo sporządzone z upoważnienia Burmistrza [...] przez kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Opatrzone jest wskazaniem jednostki organizacyjnej Gminy [...] - Miejsko- Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], posiada datę, wskazanie adresata – skarżącego, zaopatrzone jest w podpis osoby upoważnionej orz zawiera treść, z której wynika, że wskazany organ nie uwzględnił żądania skarżącego zmiany wypłacanego zasiłki dla opiekuna na świadczenie pielęgnacyjne i wskazał powody takiego stanu rzeczy. W ocenie Sądu treść ta zwiera rozstrzygnięcie władcze i jednostronne ustosunkowanie się do żądania strony, za które należy uznać sformułowanie "nie jest możliwa zmiana (...)". Nie jest zatem trafne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że pismo wydane z upoważnienia Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nie nosi cech decyzji administracyjnej. Bez wpływu na ocenę tego pisma pozostaje natomiast okoliczność, że nie zawierało ono pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia. Z art. 107 § 1 k.p.a. wynika wprost, iż pouczenie o trybie wniesienia odwołania, jest jednym z obligatoryjnych elementów decyzji, zaznaczyć jednak trzeba, że brak takiego pouczenia nie może przesądzać, o tym, iż sprawa nie została przez organ rozpatrzona. Odrębną kwestią jest okoliczność ewentualnego złożenia odwołania po upływie ustawowego termin. W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie badało tej kwestii, jednak gdyby okazało się , że w wyniku braku stosownego pouczenia skarżący nie złożył odwołania w ustawowym terminie, to właściwą drogą umożliwiającą wzruszenie tego rozstrzygnięcia jest złożenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia z dnia 24 kwietnia 2017 r. Taki tryb postępowania wynika z treści art. 112 k.p.a. , który stanowi, że błędne pouczenie co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Tym bardziej dotyczy to sytuacji, gdy pouczenia w ogóle nie było. Reasumując, Sąd uznał, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w rozpoznawanej sprawę przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stanowiło naruszenie art. 134 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.