II SA/Rz 822/04

W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEK POLSKIEJ Dnia 27 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Anna Lechowska AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 18 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w części dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 540 zł /słownie: pięćset czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 822/04 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi J. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...] w części dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego w konturze CDD’ na działce nr 1669/10 w J. oraz zjazdu. W podstawie prawnej decyzji wskazany został art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz art. 17 pkt 1 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Z jej uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że J. S. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla realizacji inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych na działce nr 1669/10 przy ul. G. w J. Po przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania, obejmującego analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzony został projekt decyzji, uzgodniony następnie z Wojewodą, Marszałkiem Województwa, Zarządem Województwa, Starostą [...] i Zarządem Powiatu [...]. Wydaną w dniu [...] czerwca 2004 r. decyzją Burmistrz Miasta [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz drogi dojazdowej na terenie działki nr ewid. 1669/10 (obr. 9) przy ul. G. w J. w konturze ABB’C’A’ oraz odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki nr ewid. 1669/10 (obr. [...]) przy ul. G. w J. w konturze CDD’ oraz zjazdu. W jej motywach wyjaśnił, że Gmina Miejska [...] na obszarze wskazanym we wniosku nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie ma obowiązku jego sporządzenia, wynikającego z przepisów odrębnych. Przeprowadzona analiza w terenie wykazała, że na działce 1669/10 istnieje możliwość usytuowania jednego budynku mieszkalnego wolnostojącego w konturze ABB’C’A’ w części południowej działki, a także drogi dojazdowej, która z racji kontynuacji trasy wydzielonych już na ten cel działek nr ewid. 1703/6 i 1667/17 i przyjętych dla niej parametrów powinna być usytuowana w konturze B’C’A’D’C’. Trasa planowanej drogi lokalnej uwidoczniona została również w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonym przez Radę Miejską [...] Uchwałą Nr [...] z [...].12.1995 r. Odmówiono natomiast ustalenia warunków zabudowy dla drugiego budynku mieszkalnego w konturze D’CD z uwagi na powierzchnię oraz ustaloną linię zabudowy od krawędzi jezdni planowanej drogi. Jest ona kontynuacją linii zabudowy od tej drogi, w której zostały już zrealizowane budynki mieszkalne na działkach nr ewid. 1667/4, 1703/7, 1703/14, a która to określona została w Miejscowym Planie Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Jednorodzinnego "[...]". Rozstrzygnięcie takie uzasadnia art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nakazujący uwzględniać wymagania ładu przestrzennego. Od decyzji tej w części dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla drugiego budynku mieszkalnego odwołał się J. S., zarzucając, iż uzasadnienie tejże odmowy w świetle braku planu zagospodarowania przestrzennego jest nie do przyjęcia. Odwołujący wskazuje też na naruszenie zasad postępowania administracyjnego poprzez sporządzenie projektu decyzji i jej podpisanie z upoważnienia Burmistrza przez tę samą osobę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło tego odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu organ przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaznaczając, że obowiązkowa przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzana jest w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 cyt. ustawy. Ma ona na celu określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ I instancji uzasadnił odmowę ustalenia warunków zabudowy dla drugiego budynku tym, że ustalona linia zabudowy od krawędzi jezdni planowanej drogi nie pozwala na jego zlokalizowanie na działce 1669/10. Przebieg drogi lokalnej oraz ustalona linia zabudowy zostały przedstawione w załączniku graficznym nr 1 do zaskarżonej decyzji. Reasumując Kolegium stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z przepisami k.p.a. i wymogami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odniesieniu do zarzutów odwołania wyjaśnił, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Brak planu miejscowego nie oznacza, iż każda wnioskowana inwestycja może być na wskazanym przez wnioskodawcę terenie realizowana. Jeśli zaś chodzi o podpisanie decyzji przez osobę sporządzającą jej projekt – nie pozostaje to w sprzeczności z przepisami k.p.a., a w szczególności nie jest to okoliczność wymieniona w art. 24 § 1 k.p.a. J. S. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wywodzi, ze powierzchnia i konfiguracja jego działki uzasadniają lokalizację dwóch budynków. Zaplanowana droga łącząca działki nr ewid. 1667/17 i 1703/6 ma przebiegać środkiem jego działki, w związku z czym nigdy nie wyrażał i nie wyrazi zgody na jej realizację. Nie ma zresztą potrzeby tworzenia takiej drogi, ponieważ działka 1703/6 przylega do ul. G., zaś działka 1667/17 do ul. B. Wszystkie zlokalizowane w okolicy budynki mają dostęp do sieci dróg publicznych, zatem projekt realizacji drogi jest czysto teoretyczny i z braku środków nie zostanie przeprowadzony. W opinii skarżącego, skoro plan miejscowy utracił ważność, należy brać pod uwagę uzasadnione interesy inwestorów. W piśmie procesowym z 30.04.2005 r. skarżący wyjaśnił, że dokonanie małej korekty planu poprzez przesunięcie planowanej drogi o ok. 10 m w kierunku północnym od granicy działek może spowodować likwidację konfliktu interesów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podkreślając, że planowana droga przewidywana była także w miejscowym planie szczegółowym, który na terenie obejmującym działkę 1669/10 obowiązywał. Przewidziana jest również w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Natomiast brak zgody skarżącego na jej realizację nie oznacza, iż nie będzie ona realizowana. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że nie jest upoważniony do oceny celowości realizacji drogi oraz kontroli dysponowania środkami na tę inwestycję. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując takiej kontroli w niniejszej Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, naruszają prawo. Przedmiotem skargi J. S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] w części dotyczącej odmowy ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego. Podjęta została w oparciu o ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy tej ustawy za podstawowy akt służący kształtowaniu przestrzeni uznają miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Oprócz ustalenia przeznaczenia terenu i rozmieszczenia inwestycji celu publicznego rozstrzyga on o sposobie zagospodarowania i warunkach zabudowy terenu (art. 4 ust. 1 ustawy). W przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji administracyjnej – albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Na gruncie rozstrzyganej sprawy bezsporne jest, że Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Jednorodzinnego "[...]" uchwalony Uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z [...].09.1990 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z [...].12.1990 r.), obowiązujący uprzednio dla terenu, na którym znajduje się działka 1669/10, utracił moc 31.12.2002 r. Planowana inwestycja nie jest też inwestycją celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.). W takiej sytuacji zastosowanie znajduje art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiący, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Decyzję taką wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, z wyjątkiem inwestycji lokowanych na terenach zamkniętych i terenach morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomiczniej, po uzgodnieniu z organami wskazanymi w art. 53 ust. 4 ustawy oraz z wojewodą, zarządem województwa i zarządem powiatu w zakresie wymienionych w ustawie zadań samorządowych i rządowych oraz po uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienia art. 61 tej ustawy w pkt 1-5, a dotyczą one kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Ponadto decyzję można wydać wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych. Warunkiem wydania decyzji jest też jej zgodność z przepisami odrębnymi. Wymienione przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie którejkolwiek z nich uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji. W literaturze podkreśla się, że wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa, 2004 r., s.491). Odmowa ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie uzasadniona została planowaną drogą, a konkretnie ustaloną linią zabudowy od krawędzi tejże drogi, nie pozwalającą na zlokalizowanie drugiego z zaplanowanych na działce nr 1669/10 budynków. Organ powołał się przy tym na Miejscowy Plan Szczegółowy Zagospodarowania Przestrzennego Osiedla Jednorodzinnego "[...]" określający linię zabudowy oraz na Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalone przez Radę Miejską Uchwałą nr [...] z [...].12.1995 r. Zważyć jednak należy, że plan miejscowy utracił moc obowiązującą, co zresztą przyznaje organ w uzasadnieniu decyzji, natomiast studium po myśli art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest aktem prawa miejscowego. Podobny zresztą charakter nadawała mu ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139, ze zm.), obowiązująca w czasie uchwalenia powołanego wyżej Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], stanowiąc w art. 6 ust. 7, że studium nie jest przepisem gminnym i nie stanowi podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Powołane przez organ akty nie stanowią wobec tego przepisów odrębnych, o których mowa w art. 61 ust. 5, a które sprzeciwiałyby się wydaniu decyzji pozytywnej. Uzasadnienie dla trasy przebiegu ulicy lokalnej organ próbuje też wywieść z przepisów ogólnych ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – zwłaszcza jej art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9, nakazujących uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego. Oczywistym jest, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji zobligowany jest stosować cyt. ustawę z 2003 r., w tym również jej przepisy ogólne. Określają one zasady kształtowania polityki przestrzennej – pewne wartości i wymogi, które organy muszą uwzględnić w prowadzonym postępowaniu. Nie mogą one jednak stanowić podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnych, w tym decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazuje Z. Niewiadomski w cyt. wcześniej Komentarzu, "trudno wyobrazić sobie sytuację, w której organ odmawia wydania decyzji nie powołując się na złamanie konkretnego przepisu prawa, lecz na jego niedostateczną realizację czyli nieprzestrzeganie norm ogólnych (np. nakazujących respektowanie ładu przestrzennego). Doprowadziłoby to do nadmiernego luzu interpretacyjnego organów wydających decyzje o warunkach zabudowy, wbrew zamierzonej konstrukcji prawnej tych decyzji, które są w założeniu aktami związanymi". (s. 507). Sąd w pełni podziela ten pogląd, za którym przemawiają argumenty systemowe zaś zasada wolności, przede wszystkim zagospodarowania terenu deklarowana przez art. 6 ust. 2 pkt 1 omawianej ustawy. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu każdy jest uprawniony, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie miejscowym lub decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza chronionego prawem interesu publicznego lub osób trzecich. Oznacza to z jednej strony, że uprawniony do nieruchomości może ją zagospodarować dowolnie w zakresie obowiązującego prawa, z drugiej zaś strony, że rozstrzygnięcie organu zdeterminowane jest również obowiązującymi przepisami. Innymi słowy, odmowa ustalenia warunków zabudowy na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwa jest wyłącznie w przypadku niespełnienia przesłanek ustawowych, tj. braku uzgodnień, o których mowa w art. 60 oraz niedotrzymania wszystkich warunków wyliczonych w art. 61 ust. 1. Podkreślić przy tym należy, że odmowa uzgodnienia decyzji może nastąpić w sytuacji, gdy na danym terenie przewiduje się realizację odpowiednich zadań rządowych i samorządowych jako inwestycji celu publicznego. W takim jednak wypadku postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podlega zawieszeniu na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy, a jeśli w tym okresie nie uchwalono planu miejscowego albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia(art. 60 ust. 2 ). Zasadą jest bowiem, że inwestycje celu publicznego, których zamiar przeprowadzenia stałby się podstawą do odmowy uzgodnienia muszą być wcześniej uwzględnione w odpowiednich aktach. W przedmiotowej sprawie decyzja Burmistrza Miasta [...] została uzgodniona po myśli art. 53 ust. 4 oraz art. 60 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli zaś chodzi o przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 tej ustawy, organy orzekające w sprawie nie wskazują na brak ich spełnienia, odwołują się natomiast do nieobowiązującego planu miejscowego oraz studium, które jak wcześniej zaznaczono nie stanowią przepisów, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5, nie dają też podstawy w świetle innych uregulowań do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Czyni to argumenty skargi zasadnymi i wskazuje na naruszenie prawa materialnego – art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu ponownym organ uwzględni ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda decyzję w odniesieniu do drugiego z budynków zaplanowanego w konturze D’CD, którego dotyczyła odmowa, zwracając szczególną uwagę na spełnienie ustawowych przesłanek wydania takiej decyzji. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Z uwagi na negatywny charakter zaskarżonej decyzji, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach, obejmujących wpis sądowy oraz koszty przejazdu, Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.